I SA/Wa 929/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. w brzmieniu ustalonym decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2006 r. ustalił odpłatność za pobyt K. S. w Domu Pomocy Społecznej w G. w wysokości [...] zł, w tym opłata mieszkańca domu stanowi 70 % jego dochodu, tj. [...] zł miesięcznie, opłata Gminy S. stanowi kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że zmiana odpłatności następuje w związku z ustaleniem od 1 stycznia 2006 r. przez Starostę Z. nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej w G. w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S., działającego w imieniu K. S., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który dla domu o zasięgu powiatowym ustala starosta. Do odpłatności obowiązany jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu i wnosi ją w kwocie nie wyższej niż 70 % swojego dochodu. Dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy jest suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne, kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z przepisów tych nie wynika, aby dodatek pielęgnacyjny pobierany z tytułu wieku podlegał wyłączeniu od dochodu. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu K. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S., kurator K. S., podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. dokonało niewłaściwej interpretacji dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wszystkie definicje zawiera art. 6 ustawy o pomocy społecznej i jeżeli w tym przepisie nie podano definicji dochodu, to należy posłużyć się innymi ustawami. Artykuł 8 ustawy odnosi się tylko do osób korzystających ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W przypadku K. S., która otrzymała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu nieuleczalnej choroby, pozbawienie 70 % tego zasiłku uniemożliwia jej dalsze leczenie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 3 umieszczonym w przepisach ogólnych zawiera definicję dochodu dla wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. W żadnym miejscu ustawa ta nie odsyła do innych przepisów definiujących dochód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd skargę uwzględnił, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przepisy ustawy o pomocy społecznej odnoszące się do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej posługują się pojęciem dochodu, przy czym ani wyraźnie nie odsyłają do art. 8 tej ustawy, ani nie zawierają własnej definicji dochodu dla potrzeb tej odpłatności. Należało więc przyjąć, że wobec braku w ustawie definicji dochodu dla ustalenia odpłatności, organy prawidłowo posłużyły się przepisem art. 8 ust. 3 ustawy, mimo iż przepis ten określa prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a pobyt i usługi w domu pomocy społecznej są zaliczone do świadczeń niepieniężnych (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy). K. S., jak wynika z decyzji zamiennej z dnia [...] listopada 2005 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. otrzymuje dodatek pielęgnacyjny, a nie zasiłek pielęgnacyjny, jak podaje skarżący zasiłek pielęgnacyjny z tytułu nieuleczalnej choroby. Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem przewidzianym w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2006 r. wydana została w oparciu o zarządzenie nr [...] Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie ustalenia 2006 r. miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w G. Zarządzenie to w § 3 przewiduje, że wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2006 r. Dziennik Urzędowy ukazał się z datą 21 lutego 2006 r. Pozwala to stwierdzić, że weszło w życie 8 marca 2006 r. a jeszcze przed ogłoszeniem i wejściem w życie zostało uznane za akt podlegający wykonaniu i to z mocą wsteczną. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) nadawanie aktom prawa miejscowego mocy wstecznej jest możliwe tylko, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Interpretując treść i granice zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny wskazał na generalny zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Zdaniem Trybunału zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego (wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. K 47/01 – OTK A-2002 nr 1, poz. 6). Zakaz ten dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można od niej odstępować, ale wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów. Ponieważ zarządzenie Starosty Z. zmienia poprzednią sytuację prawną K. S. na jej niekorzyść, gdyż podwyższa koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w G., to zdaniem Sądu nie mogło – zgodnie ze przedstawionym wyżej stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego – stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. określającej nową wysokość odpłatności od dnia 1 stycznia 2006 r. Wobec istotnej wady prawnej wspomnianego zarządzenia odnoszącej się do jego mocy obowiązującej – w ponownym postępowaniu organy orzekające uwzględnią, że obowiązuje ono od dnia 8 marca 2006 r., a nie od 1 stycznia 2006 r. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).