I SA/Wa 1028/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] przyznającą H. T. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] marca 2006 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że organ pierwszej instancji uznał, iż H. T. spełnia warunki do przyznania świadczenia opiekuńczego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i decyzją z dnia [...] marca 2006 r. przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] marca 2006 r., czyli od dnia, w którym wnioskodawczyni złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku we właściwym organie, na czas nieokreślony. W odwołaniu od powyższej decyzji H. T. zakwestionowała ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca marca 2006 r. i zażądała wyrównania przysługującego jej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. Wnioskodawczyni wskazała ponadto, że w tym, iż nie otrzymuje zasiłku zorientowała się dopiero pobierając rentę w dniu [...] marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując sprawę podniosło, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zostało wszczęte na wniosek skarżącej, która podaniem złożonym w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...] marca 2006 r. wystąpiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla siebie z tytułu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał, że H. T. – osoba w wieku powyżej 16 roku życia - posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, który ma charakter trwały, a samo orzeczenie wydane zostało na stałe. Wnioskodawczyni spełnia zatem ustawowe kryteria do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego określone w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśliło, że wyznaczając okres na jaki ustalono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę stan faktyczny, tj. złożenie wniosku o zasiłek w miesiącu marcu 2006 r. i orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności na czas nieokreślony, co znajduje swoje odzwierciedlenie i konkretyzację w treści przepisu art. 24 ust. 2 i 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Organ zaznaczył, że z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych nie może datować się wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku. Ustawodawca nie czyni żadnych wyjątków od tej kategorycznej zasady. Biorąc zatem pod uwagę ustalenia stanu faktycznego, bezspornie wskazujące na złożenie przez skarżącą wniosku w dniu [...] marca 2006 r. przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od dnia [...] marca 2006 r. należy uznać za prawidłowe. Z opisaną zasadą – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. – koreluje przepis § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) stanowiący, że w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów (§ 12 ust. 3). W przypadku, gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony (§ 12 ust. 4). Zdaniem organu odwoławczego powołany przepis dobitnie potwierdza omawianą zasadę, że niezależnie od innych okoliczności, świadczenia rodzinne przysługują najwcześniej za miesiąc, w którym złożono wniosek. Przyczyny, dla których skarżąca nie złożyła wcześniej wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, są z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych bez znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaznaczyło ponadto, że zgodnie z art. 23 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej i to na niej spoczywa obowiązek dostarczenia w odpowiednim terminie stosownej dokumentacji, niezbędnej do załatwienia sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. T.. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dopiero w marcu 2006 r. zorientowała się, iż od [...] września 2005 r. nie otrzymuje przyznanego jej zasiłku pielęgnacyjnego, co zgłosiła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w P.. Skarżąca podniosła ponadto, że nie została pisemnie poinformowana o zmianie organu właściwego w sprawie wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że do dnia [...] sierpnia 2005 r. płatnikiem zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej był Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. d tiret drugie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Po tym dniu, tj. po [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizację zadań w zakresie świadczeń rodzinnych dla H. T. powinien przekazać organowi właściwemu, którym w rozpatrywanym przypadku jest Prezydent Miasta P.. Na dotychczasowego płatnika ustawodawca nałożył także prawny obowiązek poinformowania osoby pobierającej świadczenie o fakcie przedstawionej zmiany. Wynika to z treści art. 50 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby otrzymującej świadczenie spoczywa na podmiocie dotychczas je realizującym. Obowiązek ten dotyczy również podmiotów realizujących zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne lub wychowawcze do dnia wejścia w życie ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaznaczyło jednocześnie, że sprawa wypłaty świadczeń w okresie przejściowym, w którym następuje przekazanie ich realizacji pomiędzy dotychczasowym podmiotem, a organem właściwym, została precyzyjnie uregulowana w art. 48 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego do dnia przekazania organowi właściwemu realizacji zadań z zakresu świadczeń rodzinnych, podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 49 ust. 1 pkt 2, wypłacają świadczenia rodzinne w dotychczasowych terminach wypłaty zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. Zdaniem organu wskazane przepisy w żaden sposób nie lokują po stronie organu właściwego prawnego obowiązku związanego z realizacją świadczeń rodzinnych do czasu ich przekazania (przejęcia), czyniąc w całości odpowiedzialnym za ich realizację dotychczasowy podmiot. Skoro zatem formalne (na wniosek skarżącej) przejęcie obowiązku przyznania i realizacji zasiłku pielęgnacyjnego przez organ właściwy (pierwszej instancji) nastąpiło począwszy od miesiąca marca 2006 r. to nie ma on obowiązku prawnego, wyrażonego przez przepisy prawa materialnego wypłaty przedmiotowego świadczenia za sporny okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2006 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić należy, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych regulacji wynika zatem, że warunkiem ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia jest legitymowanie się przez osobę ubiegająca się o ten zasiłek orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 tej ustawy w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyznając H. T. – jako osobie spełniającej przesłanki określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zasiłek pielęgnacyjny, przyjęły że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożony został przez skarżącą we właściwym organie w dniu [...] marca 2006 r., co skutkowało z kolei przyznaniem jej świadczenia od dnia [...] marca 2006 r. na czas nieokreślony, stosownie do przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podnieść zatem należy, że wskazany przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. W ocenie sądu przepis ten nie ma natomiast zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek. W szczególności zaś przepis ten nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała – tak jak w rozpoznawanej sprawie – w związku ze zmianą stanu prawnego polegającego na wskazaniu przez ustawę innego organu właściwego w sprawie przyznawania i wypłaty świadczenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że H. T.- osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o charakterze trwałym przyznany już był zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony, który do dnia [...] sierpnia 2005 r., w myśl przepisu art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wypłacał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P.. Wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2006 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie był zatem pierwszym wnioskiem w sprawie i nie wszczynał on – zdaniem sądu - odrębnego postępowania. Jak wskazano złożenie tego wniosku wiązało się ze zmianą organu uprawnionego do przyznawania i wypłaty zasiłku. Zmianę tę wprowadziły zaś przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Od dnia [...] września 2005 r. organem właściwym do przyznawania i wypłacania świadczenia w odniesieniu do H. T., stosownie do treści art. 49 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 11 tej ustawy, jest Prezydent Miasta P.. W myśl powołanego przepisu art. 49 ust. 1 pkt 1 w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. zasiłki pielęgnacyjne przyznaje i wypłaca organ właściwy. Organem właściwym jest zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. 3 pkt 11). W ocenie sądu zmiana podmiotu przyznającego i wypłacającego świadczenie oraz złożenie kolejnego wniosku do właściwego organu nie powoduje wszczęcia nowej sprawy. Zwłaszcza wówczas, gdy stronie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności o charakterze trwałym, zasiłek pielęgnacyjny był już wcześniej przyznany i wypłacany. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przewidują, w związku ze zmianą podmiotów realizujących świadczenia, wygaśnięcia dotychczas przyznanych świadczeń. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, określający początek przyznania i wypłacania zasiłku. Wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2006 r. powinien zostać potraktowany jako wniosek o kontynuację uprzednio przyznanego świadczenia i stosowny zasiłek pielęgnacyjny powinien jej zostać przyznany począwszy od dnia [...] września 2005 r. Strona nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji zmiany organu właściwego w sprawie, która to zmiana wynikała z przepisów ustawowych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2006 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.