III SA/Gd 277/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy, Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. III SA/Gd 277/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 stycznia 2003r. nr [...], powołując się na przepisy art.2,3,5,6 oraz art.7 ust.5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz.734) w związku z §1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz.1817) Burmistrz Miasta [...] przyznał K. R. dodatek mieszkaniowy w kwocie 97,50 zł na okres 6 m-cy począwszy od lutego 2003r. w tym 3,50 zł ryczałtu na dopłatę do ciepłej wody. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 13 stycznia 2003r. K. R. zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z wniosku wynika, iż zajmuje ona lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 37,40 m², którego miesięczny koszt utrzymania wynosi 234,81 zł. Na kwotę tę składają się wydatki wnoszone zaliczkowo m.in. opłata za centralne ogrzewanie. Przy ustalaniu wydatków na mieszkanie organ I instancji postanowił obniżyć wydatek za centralne ogrzewanie o 1/12 rocznej nadpłaty (tj.54,04zł), stosując zasadę wyrażoną w § 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, która za wydatek uznaje wyłącznie wydatek poniesiony, a nie w części zwracany. Odmienne stanowisko oznaczałoby, iż główny cel dodatków mieszkaniowych tj. pomoc gminy w opłacaniu wydatków, zostałby rozszerzony jeszcze o dofinansowanie nadpłat (osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy na rzeczywiste wydatki dodatkowo otrzymywałaby "dodatek" w wysokości nadpłaty). W związku z powyższym jako podstawę obliczenia wydatków przyjęto kwotę 180,77zł. W decyzji przedstawiono następujący sposób ustalenia wysokości dodatku: 90% wydatków w przeliczeniu na powierzchnię normatywną (35m2) + ryczałt za brak ciepłej wody - 15% miesięcznego dochodu = 152,25zł + 6,76zł - 61,49zł = 97,52 zł. Wskutek wniesienia odwołania przez K. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia 13 marca 2003r. nr [...] powołując się na przepisy art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 ) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 15, poz. 1817 ) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o przyznaniu K. R. dodatku mieszkaniowego w wysokości 143,04 zł na okres sześciu miesięcy począwszy od lutego 2003r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 71, poz. 734 ) wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą w wysokości 15 % dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego. Organ pierwszej instancji, ustalając wydatki mieszkaniowe strony nieprawidłowo uznał, że rozliczenie opłat za centralne ogrzewanie powinno pomniejszać wydatki strony. Nieprawidłowo, bowiem brak jest przesłanek do stwierdzenia, że strona również w kolejnych miesiącach poniesie wydatki mniejsze dokładnie o 54,04zł. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawą obliczania dodatku są wydatki za ostatni miesiąc. Wydatki strony za ostatni miesiąc przed złożeniem wniosku w przeliczeniu na powierzchnię normatywną wynosiły 219,74 zł., zaś 90% tej kwoty (197,77 zł) powiększone o przysługujące stronie ryczałty za brak instalacji doprowadzającą energię cieplną do lokalu stanowi podstawę do obliczenia wysokości dodatku. Przysługujący stronie ryczałt za brak centralnej ciepłej wody wynosi 6,76zł ( 1 osoba x 20KW x 0,338zł/kWh ). Łącznie wydatki mieszkaniowe będące podstawą obliczenia dodatku wyniosły 204,53zł. Ponieważ 15 % dochodu strony wynosi 61,49 zł, to prawidłowo obliczony dodatek wynosi 143,04zł ( 204,53zł - 61,49zł = 143,04zł). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy [...], domagając się jej uchylenia. Prokurator w swej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2001r. o dodatkach mieszkaniowych przez zaliczenie do wydatków poniesionych kwoty 54 zł. 04 gr. z tytułu nadpłaty za centralne ogrzewanie i ryczałtu za brak ciepłej wody, a także naruszenie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz. 1817) poprzez pominięcie wyliczenia ryczałtu za ciepłą wodę według zasad wskazanych w tym przepisie oraz naruszenie art. 107 kpa poprzez niekompletne podanie podstawy prawnej powołującej się tylko całościowo na Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego są błędne. Spółdzielnia Mieszkaniowa zaliczyła na poczet czynszu i opłat za mieszkanie nadpłaty z poprzedniego roku. Skoro K. R. faktycznie zapłaciła za mieszkanie o 54 zł. 04 gr. miesięcznie mniej z tytułu nadpłat to nie można twierdzić, że faktycznie poniosła wydatki na mieszkanie w wysokości ustalonej przez spółdzielnię. Bez znaczenia jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż strona poniesie mniejsze wydatki również w kolejnych miesiącach. Podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego są wydatki faktycznie poniesione. Nadto do dodatku mieszkaniowego zalicza się ryczałt za energię. Mieszkanie K. R. jest ogrzewane centralnym ogrzewaniem. Wydatki na takie ogrzewanie nie są wydatkami ryczałtowymi. Jeżeli następuje nadpłata to pomniejsza ona poniesione wydatki za mieszkanie. W żadnym razie zwrot nadpłaty nie może być uznany za dochód. Odmienne stanowisko jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez uznanie za tożsame pojęcie wydatki poniesione i wydatki ustalone. Podniesiono także, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem art. 107 § 1 kpa nie powołało konkretnego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych na którym oparło swoją decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Skarżący na rozprawie w dniu 6 września 2006r. cofnął zawarty w skardze zarzut dotyczący wadliwości określenia wysokości ryczałtu za brak ciepłej wody, przyznając, że ryczałt ten określony został właściwie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie wydatków mieszkaniowych wyjaśniają zaś przepisy art. 6 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tych przepisów wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Do wydatków tych zalicza się: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią natomiast wydatków mieszkaniowych wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Ustawa ogranicza do tak zwanej powierzchni normatywnej wartość wydatków będących bazą ustalenia wysokości dodatku, co oznacza, że prawidłowa jest zastosowana przez organa administracji zasada podzielenia całości wydatków przez ilość metrów kwadratowych powierzchni mieszkania i pomnożenia uzyskanego wyniku przez ilość metrów kwadratowych powierzchni normatywnej (w przypadku skarżącej 45 m²). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 9 ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi, m.in. szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817), którego § 2 ust. 2 stanowi, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki wymienione w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organy administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę powołały się na przepisy tegoż rozporządzenia i wskazały, że do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł jednak, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art.92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia. Trybunał uznał zatem, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec powyższego należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego pominięcia nadpłaty za centralne ogrzewanie przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego należy stwierdzić, że sposób uwzględnienia tej nadpłaty przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego dokonany przez organ I instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty nie pozwalają na ustalenie, czy nadpłata za okres 1.04.01 – 31.03.02 miała rzeczywisty wpływ na wysokość wydatków na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zwłaszcza potwierdzone przez Spółdzielnię Mieszkaniową dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego określają wysokość nadpłaty, natomiast nie wynika z nich, czy i w jaki sposób nadpłata ta została rozliczona. Dopiero uzyskanie konkretnej informacji na temat sposobu rozliczenia tej nadpłaty pozwoliłoby na uwzględnienie jej przy określaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, czy też wręcz mogłoby mieć wpływ na ocenę zasadności wniosku. Prawny charakter nadpłaty dokonanej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej należy bowiem zdefiniować jako wierzytelność osoby ubiegającej się o dodatek w stosunku do tejże Spółdzielni. Wierzytelność taka może zostać zaspokojona w drodze wzajemnego potrącenia z wierzytelnością Spółdzielni wynikającą z zobowiązań "czynszowych" lub w drodze spełnienia świadczenia (wypłaty) przez Spółdzielnię. Wbrew stanowisku skarżącego brak przeszkód, by zaspokojenie wierzytelności osoby ubiegającej się o dodatek uznać za dochód rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w myśl którego za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania i określonych składek, za wyjątkiem przychodów enumeratywnie wyliczonych w przywołanym przepisie. Skoro zaspokojenie przez spółdzielnię wierzytelności z tytułu nadpłaty za c.o. polega na zwiększeniu aktywów lub umniejszeniu pasywów ubiegającego się o dodatek, to stanowi ono przychód, który powinien zostać uwzględniony przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego – o ile miał miejsce w okresie 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku (art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Brak wyjaśnienia całości okoliczności związanych ze sposobem rozliczenia nadpłaty wykazanej we wniosku stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że obniżenie wysokości wydatków przyjmowanych do wyliczenia dodatku mieszkaniowego do 90% musi być uznane za bezpodstawne. Dokonać należy także niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w zakresie sposobu rozliczenia wynikającej z wniosku K. R. nadpłaty z tytułu opłat za centralne ogrzewanie i uwzględnić przedstawione w powyższych rozważaniach wskazania dotyczące wpływu tego rozliczenia na prawo do dodatku mieszkaniowego. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana.