II SA/Rz 1074/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do nich -skargę oddala- II SA/Rz 1074/05 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi L. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córki E., D. i A. W.. Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 8 a, art. 24 ust. 1 – 3a i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Z uzasadnienia tej decyzji i akt sprawy wynika, że wniosek L. W. obejmował zasiłki rodzinne oraz dodatki: na dzieci A., D. i E. W. – z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na córkę A. – z tytułu wychowywani dziecka w rodzinie wielodzietnej i na córkę E. – z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania. Wspomnianą na wstępie decyzją Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. odmówił przyznania wnioskowanych zasiłków i dodatków do nich, uzasadniając to przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego w wysokości 504 zł w sytuacji, gdy dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi 674,62 zł. Zaznaczył przy tym, że dołączona do wniosku umowa dzierżawy gruntów rolnych zawarta na okres 10 lat nie ma wpływu na wysokość dochodu. Utrata dochodu nastąpiłaby wówczas, gdyby obszary rolne zostały oddane w dzierżawę na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a to wiąże się z zaprzestaniem działalności rolniczej. Z treści przedstawionej przez L. W. umowy dzierżawy nie wynika, by była ona zawarta po myśli tychże przepisów, w związku z tym obszary rolne oddane w dzierżawę nie podlegają odliczeniu od powierzchni gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przy ustaleniu jego dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego. Od decyzji tej odwołał się L. W., prezentując odmienne stanowisko w kwestii odliczenia wydzierżawionego gruntu od obszaru służącego obliczeniu dochodów rodziny. Odwołujący uważa, że zawarta przez niego umowa dzierżawy nie jest zwykłą umową cywilnoprawną, lecz stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników została zawarta w formie pisemnej, na okres co najmniej 10 lat, z osobą niebędącą małżonkiem rolnika, jego zstępnym i osobą nie pozostającą z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym oraz została zgłoszona do ewidencji gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonowało ustalenia stanu faktycznego, a także przedstawiło regulacje prawne dotyczące zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Wskazało również, że od 1.09.2005 r. dodany został do art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ust. 8 a), który stanowi, iż ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem m.in. – oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Z przepisu tego wynika, że aby nie wliczać dochodu z gruntu rolnego oddanego w dzierżawę, umowa dzierżawy powinna zostać zawarta stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.), co wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu art. 28 ust. 4 w zw. z art.19 tej ustawy. Nie jest więc wystarczające spełnienie wymogów formalnych zawarcia umowy dzierżawy (okres, forma, zgłoszenie do ewidencji gruntów i budynków, itp.), ale istotny jest cel zawarcia takiej umowy – tj. nabycie prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników, przewidzianych w ww. ustawie, będących bezpośrednim następstwem zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. W rozpatrywanej sprawie zawarta przez odwołującego umowa dzierżawy gruntu rolnego nie ma charakteru umowy zawartej w celach emerytalno-rentowych i w związku z tym nie ma podstaw do nie doliczania dochodu z wydzierżawionego gruntu rolnego. Dochód rodziny został prawidłowo ustalony przez organ I instancji, a jako że przekracza on ustawowe kryterium dochodowe, odwołujący nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci z wnioskowanymi dodatkami. W skardze na tę decyzję L. W. podniósł tę samą co w odwołaniu argumentację, uznając za niesłuszne wliczenie wydzierżawionego obszaru do ogólnej powierzchni, z której oblicza się dochód do zasiłku rodzinnego. Skarżący nie kwestionuje informacji z KRUS o tym, że nie figuruje w rejestrze emerytów i rencistów KRUS, uważa jednakże, że umowa, na podstawie której wydzierżawił grunty została zawarta zgodnie z przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dla potwierdzenia swojego stanowiska dołączył wycinki z prasy oraz odpowiedź na swoje pismo dotyczące przedmiotowej sprawy z Departamentu Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Polityki Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że początkowo stanowisko Ministerstwa Polityki Społecznej było tożsame ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie, a następnie uległo zmianie, stąd też nie można opierać się na tak zmiennych wytycznych Ministerstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jedynym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki skutkującej jego nieważność albo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z jej art. 2 świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku oraz świadczenia opiekuńcze – zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Warunki przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, których to świadczeń dotyczył wniosek skarżącego i zaskarżona decyzja, określają odpowiednio art. 5-7 oraz art. 12 a, 14 i 15 wymienionej ustawy. Przy czym wskazać należy, że dodatki do zasiłku rodzinnego są pochodną zasiłku rodzinnego, a uprawnienia do ich przyznania są ściśle uzależnione od posiadania uprawnień do świadczenia głównego, czyli zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu albo faktycznemu dziecka lub też osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zasiłek przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia albo nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia lub do ukończenia 24 roku życia, jeżeli legitymuje się dodatkowo orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawową przesłanką przyznania zasiłku rodzinnego jest zatem kryterium dochodowe. W przypadku, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, sposób obliczania dochodu reguluje art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęto w nim, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Dochód 5-osobowej rodziny L. W., utrzymującej się z gospodarstwa rolnego, po przeliczeniu 8,817 ha przeliczeniowego zgodnie z oświadczeniem skarżącego, wyniósł w 2004 r. po odliczeniu zobowiązań 40.476,91 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł więc 3.373,07 zł, a w przeliczeniu na osobę 674,61 zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe wskazane w ustawie. Skarżący podnosi, że dochód jego rodziny został nieprawidłowo obliczony, nie odliczono bowiem od powierzchni gospodarstwa obszarów oddanych w dzierżawę. Umowa dzierżawy została zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. na okres 10 lat, w formie pisemnej, z osobą niebędącą małżonkiem rolnika, jego zstępnym lub osobą pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. Wydzierżawionych w ten sposób obszarów nie wlicza się do powierzchni, z której oblicza się dochód do zasiłku rodzinnego. Organy orzekające w sprawie argumentów tych nie uwzględniły, uznając, że dla odliczenia od powierzchni gospodarstwa gruntów oddanych w dzierżawę nie jest wystarczające zachowanie wyłącznie wymogów formalnych, wynikających z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Konieczne jest zawarcie umowy dzierżawy w celu nabycia prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników, co wiąże się z zaprzestaniem działalności rolniczej. Sąd pogląd ten podziela. Zgodnie z art. 8 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy ustalaniu dochodu rodziny uzyskanego z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego, 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, do której nawiązuje zacytowany wyżej pkt 1), jako jeden z warunków uzyskania emerytury rolniczej wymienia zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Za zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej uznaje sytuację, w której emeryt lub rencista oraz jego małżonek nie są właścicielami (współwłaścicielami) lub posiadaczami gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzą działu specjalnego, nie uwzględniając m. in. gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej: małżonkiem emeryta lub rencisty, jego zstępnym lub pasierbem, osobą pozostającą z emerytem we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 28 ust. 4 pkt 1 ). Zawarcie tak uwarunkowanej podmiotowo i formalnie umowy dzierżawy pozwala zatem na uznanie zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, co wraz ze spełnieniem innych przesłanek (osiągnięcie wskazanego w ustawie wieku, podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu) umożliwia uzyskanie prawa do emerytury rolniczej. Spełnienie natomiast samych wymogów formalnych z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników co do formy umowy dzierżawy, czasu jej obowiązywania i zakresu podmiotowego, bez spełnienia innych przesłanek wynikających z tej ustawy, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że ustawodawca używając w art. 8 a pkt 1) ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowania "na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników", miał na myśli nie tylko spełnienie warunków formalnych określonych w art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ale także zaistnienie związku pomiędzy zawarciem umowy dzierżawy a uzyskaniem prawa do emerytury rolniczej. Taki pogląd wynika z analizy przepisu art. 8 a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej w drodze wykładni celowościowej. Prowadzi ona do wniosku, że ustawodawca wyłączył z ogólnej powierzchni gospodarstwa stanowiącej podstawę obliczenia dochodu rodziny te grunty, które zostały przekazane w drodze umowy dzierżawy czy wkładu gruntowego do rolniczej spółdzielni produkcyjnej w zamian za określone świadczenie (emerytura rolnicza, dochody z tytułu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, renta strukturalna). Uzyskane w ten sposób świadczenia stanowią natomiast dochód rodziny. W przypadku skarżącego brak jest takiego świadczenia wynikającego z zawartej umowy dzierżawy, które mogłoby zostać wliczone do dochodu rodziny, to zaś prowadzi do wniosku, że zawarcie tej umowy nie ma wpływu na ustalenie dochodu rodziny skarżącego. Sąd nie mógł też uwzględnić zawartych w skardze argumentów powołujących się na interpretację przepisów dokonywaną przez Ministerstwo Polityki Społecznej, jako że organ ten nie jest prawodawcą, a formułowane przezeń wyjaśnienia czy pisemne informacje mają charakter poglądu, a nie interpretacji prawa i w żadnym razie nie są wiążące ani dla Sądu ani dla stron postępowania. Wobec niestwierdzenia naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.