VII SA/Wa 642/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (powoływany dalej jako "Prezes Funduszu"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn.zm., powoływanej dalej jako "u.ś.o.z.") oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie uwzględnił odwołania świadczeniodawcy Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w [...]. (powoływanego dalej jako "Skarżący"), dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny na terenie woj. [...] , prowadzonego przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 8 Szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2006 i lata następne (załącznik do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ, zwany dalej "Warunkami postępowania", oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, Warunkach postępowania oraz w szczegółowych materiałach informacyjnych. W zakresie: pomoc doraźna i transport sanitarny, warunki wymagane od świadczeniodawców zostały ujęte w "Szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz realizacji i finansowaniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny", określonych zarządzeniem nr [...] NFZ z dnia [...] października 2005r. , zwanych dalej "Szczegółowymi materiałami informacyjnymi". Z brzmienia § 3 ust. 2 i 3 szczegółowych materiałów informacyjnych wynika, iż na etapie składania ofert, oferent winien spełniać wymagania określone ww. zarządzeniami Prezesa NFZ. Z tego też powodu organ nie uwzględnił zarzutu odwołującego się, iż naruszony został § 3 ust. 2 szczegółowych materiałów informacyjnych w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach. Ponadto zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719) komisja konkursowa może, w toku postępowania, żądać od świadczeniodawcy złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania, komisja może również przeprowadzić kontrolę świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Tym samym organ uznał za chybiony zarzut odwołującego się naruszenia przez komisję konkursową art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez błędną wykładnię. Stanowisko Skarżącego, iż wezwanie go do przedstawienia dokumentów potwierdzających dane wskazane w ofercie, winno skutkować, w myśl równego traktowania świadczeniodawców, wezwaniem pozostałych do przedstawienia takich samych dokumentów jest bezzasadne. W związku z powyższym nie można było również przyjąć, iż naruszono art. 148 ustawy o świadczeniach. W dniu 30 listopada 2005r. oferent został wezwany przez komisję konkursową do przedłożenia dokumentów potwierdzających dane i informacje w ofercie. Oferent w zakreślonym przez komisję terminie takich dokumentów nie przedłożył. Nie przedłożył ich również w odwołaniu. Po zbadaniu dokumentów komisja konkursowa uznała, iż oferent nie potwierdził danych wskazanych w ofercie. Tym samym, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, nie został naruszony art. 147 ustawy o świadczeniach, poprzez zastosowanie przy ocenie oferty dodatkowego kryterium w postaci obowiązku zatrudnienia całości personelu wskazanego do udzielania świadczeń. W ocenie organu za bezzasadny uznać również należało zarzut, iż komisja przez zaproszenie go do negocjacji potwierdziła spełnienie przez niego warunków koniecznych do zawarcia umowy. Przyznanie ofercie odwołującego się 70 pkt w kryterium jakość nie ma znaczenia w sprawie wobec ustalenia, iż oferent nie może potwierdzić danych wskazanych w ofercie. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż interes prawny odwołującego się nie został naruszony, w związku z tym na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie uwzględnił odwołania. Od powyższej decyzji Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sadowego. Zarzucił decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, - art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia wydanego uprzednio rozstrzygnięcia komisji konkursowej sprzecznego z podejmowanymi przez ten organ czynnościami proceduralnymi, -art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wezwania strony do zapoznania się z całością zebranego materiału w sprawie i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów bezpośrednio przed wydaniem decyzji, - art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych z związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i usankcjonowanie braku stosowania w toku procedury konkursowej zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji., - § 3 pkt 2 Szczegółowych materiałów Informacyjnych w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, iż oferta odwołującego się nie spełnia wymagań dotyczących personelu, w sytuacji, gdy oferent zgodnie z wymogami konkursowymi zapewniał o gotowości całości zgłoszonego personelu do świadczenia pracy na rzecz oferenta od dnia realizacji zawartej umowy. - art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w związku z § 15 pkt 2 regulaminu pracy komisji poprzez uznanie, iż możliwe było prowadzenie z tym oferentem negocjacji co do ceny , podczas, gdy takie negocjacje są możliwe tylko i wyłącznie z oferentem spełniającym wymogi konieczne, co w konsekwencji oznacza, iż zarzut dotyczący braku personelu jest niezasadny, - art. 147 ustawy o świadczeniach zdrowotnych i § 3 pkt 2 Szczegółowych materiałów Informacyjnych poprzez zastosowanie nieokreślonych dodatkowych kryteriów wyboru oferty w postaci zatrudnienia całości personelu przed dniem zawarcia umowy., - art. 148 ww. ustawy poprzez brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów. W odpowiedzi na skargę Prezes Funduszu wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie wskazanych w skardze zarzutów wyjaśnił, że świadczeniodawca nie został wybrany przez komisję konkursową do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ponieważ w toku postępowania konkursowego nie wykazał, iż posiada personel medyczny wskazany w ofercie, a przy udziale którego miały być udzielane świadczenia w ramach umowy. W toku postępowania odwoławczego potwierdzone zostały okoliczności, z powodu których nie wybrano oferty skarżącego. Tym samym Prezes NFZ uznał, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Organ wskazał, iż niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 10 . Organ rozpoznający odwołanie wskazał, iż kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie było ustalenie, czy istotnie oferent nie wykazał dostatecznej, deklarowanej w ofercie liczby personelu. W tym zakresie, jak wskazał organ wystarczające były dokumenty zgromadzone przez komisję konkursową. Organ odwoławczy nie prowadzi bowiem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organ wskazał, też, iż wbrew zarzutom, skarżący nie składał wniosków dowodowych w sprawie, mimo, iż jego pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy w dniu 13 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."/), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, objętych art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z art. 132 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn.zm.) wynika, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (powoływany dalej jako "Fundusz") jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w u.ś.o.z. w dziale VI zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 2). Z przepisem tym koresponduje art. 146 u.ś.o.z., wedle którego Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 u.ś.o.z. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 1, 2 i 5 u.ś.o.z.). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić, zgodnie z art. 139 ust.1 u.ś.o.z., po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert - jak w niniejszej sprawie - albo rokowań. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z., przy czym środki te nie przysługują na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 152 u.ś.o.z.). Tryb odwoławczy, który znalazł zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, określono w art. 154 u.ś.o.z. Według tego przepisu świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 u.ś.o.z., świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na tym tle Sąd zauważa, iż ustawodawca jednoznacznie wskazał na charakter rozstrzygnięcia wydawanego przez rozpatrującego odwołanie Prezesa Funduszu, jako na decyzję administracyjną. Należy więc uznać, iż do wydania decyzji, którą kończy się rozpatrzenie sprawy na skutek złożonego przez świadczeniodawcę odwołania, a w konsekwencji i do postępowania przed Prezesem Funduszu bezpośrednio poprzedzającego jej wydanie stosować należy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływany dalej jako "k.p.a."), oczywiście przy uwzględnieniu kwestii uregulowanych w art. 154 ust. 6 i 8 u.ś.o.z. Do wniosku takiego prowadzi brzmienie art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Jako, że przywołane przepisy u.ś.o.z. wskazują jako formę rozstrzygnięcia decyzję administracyjną, wydawaną bez wątpienia w sprawie indywidualnej – w stosunku do odwołującego się, to uznać należy, iż Prezes Funduszu jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., powołanym z mocy prawa do załatwienia sprawy w takiej właśnie formie. W tej sytuacji zarówno decyzję wydaną przez Prezesa Funduszu, jak i przeprowadzone przez ten organ postępowanie oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. Świadczeniodawca złożył konkretną ofertę, która podlegała ocenie komisji konkursowej. Oferta zawierała dane na podstawie, których miała zostać oceniona przez komisje konkursową. Stosownie do § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra zdrowia z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań( Dz.U. Nr 273, poz. 2719) , w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, jak również ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Jak wynika z akt sprawy komisja konkursowa skorzystała z tego uprawnienia w stosunku do Skarżącego. Za niezasadny należy uznać zatem zarzut Skarżącego naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., ponieważ skorzystanie przez komisje z uprawnień nadanych jej w tym zakresie przez właściwego Ministra nie może naruszać prawa, a tym samym naruszać interesu prawnego skarżącego. Na marginesie zauważyć należy, iż oferent winien był skompletować całość dokumentacji, również dotyczącej personelu, w momencie składania oferty konkursowej w taki sposób by zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia móc przedłożyć komisji konkursowej w każdym czasie. Kompletowanie dokumentacji potwierdzającej ofertę już po wezwaniu komisji do jej okazania, oznacza, iż w istocie oferta Skarżącego nie spełniała wymogów formalnych. Oświadczenie o liczbie personelu, jako integralna cześć oferty musi odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, nie zaś być jedynie gołosłowną deklaracją oferenta. Rezultatem postępowania kontrolnego komisji konkursowej było ustalenie, iż Skarżący nie może potwierdzić oświadczenia o dysponowaniu taką ilością personelu medycznego, która została wykazana w ofercie. Wobec niespełnienia przez Skarżącego warunków konkursu, nie można uznać, iż został naruszony jego interes prawny w wyniku niewybrania go przez komisje konkursową do zawarcia umowy o świadczenie usług medycznych. Wskazać należy, iż Skarżący nie wykazał możliwości dysponowania odpowiednią liczbą lekarzy i pielęgniarek, zarówno w toku prac komisji, jak również w czasie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Prezesa NFZ. Tym samym nie można było uznać zarzutu skarżącego naruszenia § 3 pkt 2 Szczegółowych materiałów informacyjnych, w związku z art. 140 ustawy oraz zarzutu naruszenia art. 142 ust. 5 i 6. Twierdzenia Skarżącego, iż prowadzenie z nim negocjacji co do ceny wykluczało możliwość uznania, iż nie spełnia on warunków formalnych, mogłoby prowadziłoby do sytuacji, iż Komisja musiałaby wybrać ofertę co do której posiada zastrzeżenia. Komisja miała prawo prowadzić postępowanie dowodowe na każdym etapie swego postępowania i rezultaty tego postępowania dawały jej prawo do oceny oferty również w części niejawnej konkursu. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej art. 7 i 77, 8 i 10 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż wykazanie prawidłowości oferty ciążyło na Skarżącym, nie zaś na Prezesie Funduszu. Prezes Funduszu kontroluje zakończone postępowanie konkursowe, i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn.zm.). Organ bada jedynie czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy. Organ w niniejszej sprawie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał jego analizy w sposób prawidłowy czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji w pełni odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Całkowicie gołosłowny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., skoro pełnomocnik Skarżącego przed wydaniem decyzji zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie wnosił żadnych wniosków dowodowych. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.