II OSK 615/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 808/06 w sprawie ze skarg Z. K., E. L., J. L., J. L., J. B., Z. W. i S. W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżących Z. K., E. L., J. L., J. L., J. B., Z. W. i S. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 808/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Z. K. i innych decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałej części utrzymującej ją w mocy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], zn. [...] Wojewoda Ś. ustalił lokalizację drogi ekspresowej S-1 P.-P. przebiegającej przez teren gmin M. oraz O.. Po rozpoznaniu odwołań Z. W. i innych, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. pismem z dnia [...] maja 2004 r. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę drogi ekspresowej S-1 P.-P., Etap II km [...] -[...] na działkach będących w dyspozycji inwestora. Decyzją z dnia [...], zn. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił projekt budowlany w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestycja ta została także pozytywnie zaopiniowana w dniu [...] sierpnia 2004 r. w zakresie ochrony środowiska przez Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Ś. Urzędu Wojewódzkiego. W tym stanie rzeczy Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji – budowy drogi ekspresowej S-1 P.-P., Etap II km [...] -[...], w zakresie działek wyszczególnionych w wykazie nr 2 stanowiącym załącznik do wniosku, z wyłączeniem działek, wobec których inwestor nie posiada prawa do dysponowania ich terenem na cele budowlane, ujętych w wykazie nr 3 stanowiącym załącznik do wniosku. Decyzji tej na wniosek inwestora nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] ustalono lokalizację drogi ekspresowej, projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. oraz przez Wydział Środowiska i Rolnictwa Ś. Urzędu Wojewódzkiego, i jest on zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Rygor natychmiastowej wykonalności umożliwi zaś sprawne i szybkie wykonanie robót, co jest niezbędne do sprawnego funkcjonowania drogi ekspresowej. Po rozpatrzeniu odwołań J. B. i innych od decyzji z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało uchylenie decyzji w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast ponieważ inwestor spełnił warunki konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę organ odwoławczy stwierdził, że zasadne było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zarzuty podnoszone w odwołaniach dotyczące lokalizacji inwestycji, nie mają znaczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję GINB z dnia [...] wnieśli: Z. K. i inni. W skardze z dnia 20 grudnia 2004 r. Z. K. stwierdził, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej, zatem inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W skardze z dnia 30 listopada 2004 r. E. L., J. L. oraz J. L. podnieśli, że planowana droga przebiega przez stanowiące ich własność grunty i inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W skardze J. B. z dnia 20 grudnia 2004 r. zarzucono naruszenie art. 33 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 6,7,8, i 77 § 1 k.p.a., w kolejnym piśmie "skardze" z dnia 21 grudnia 2004 r. skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. oraz ponownie art. 33 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę na część całego zamierzenia budowlanego. W skardze, która wpłynęła do organu w dniu 3 stycznia 2005 r. Z. W. oraz S. W. domagali się m.in. zmiany zaskarżonej decyzji "z dnia [...], zn. [...]" i uchylenia decyzji Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...], podnosząc, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami, m.in. działką nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie, decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 k.p.a. i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zbadał, czy w wyniku podziału inwestycji, obiekty objęte pozwoleniem na budowę będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, tymczasem w ocenie Sądu niedopuszczalnym jest takie dzielenie projektu budowlanego, w wyniku którego powstanie obiekt niekompletny, nieprzydatny do takiego użytku do jakiego został przeznaczony. Taki podział inwestycji uniemożliwi korzystanie z niej zgodnie z jej funkcją, zaś konieczność uzupełnienia inwestycji może pozbawić osoby trzecie skutecznej obrony ich praw. Organ powinien dokonać analizy wpływu całej inwestycji na uprawnienia osób trzecich, a w szczególności na możliwość dalszego prowadzenia i rozbudowy Zakładu należącego do J. B.. Rozbieżności wynikające z ekspertyz wpływu drogi ekspresowej na Zakład skarżącego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z regułami art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo Sąd podkreślił, że w dacie orzekania, decyzja lokalizacyjna, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2264/05. Z uzasadnień decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, jaką odległość brały pod uwagę organy architektoniczno-budowlane uznając, że interesy osób trzecich nie zostały naruszone, tymczasem odległość Zakładu J. B. od pasa drogowego planowanej inwestycji jest sporna. Dlatego Sąd wstrzymał wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pozostałe zarzuty dotyczące braku dysponowania gruntem na cele budowlane nie znalazły zdaniem Sądu potwierdzenia w materiale dowodowym, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone w zakresie, jaki wynikał z wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i niewystarczająco uzasadniły decyzje, co spowodowało naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. wnieśli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 30 października 2006 r. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 31 października 2006 r. W skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję i orzekającego, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, w której uwzględnienie przez Sąd skargi prowadzić mogło wyłącznie do stwierdzenia, że wydana decyzja narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w aspekcie niezbadania, czy w wyniku podziału inwestycji obiekty objęte pozwoleniem będą mogły funkcjonować samodzielnie, zgodnie z wytycznymi art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ponieważ inwestycja rozpoczęła się w październiku 20005 r., Sąd mógł jedynie stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto niesłuszne jest stanowisko Sądu, iż inwestycja nie może być realizowana w odcinkach, etapowo, budową drogi jest także, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), wykonywanie połączenia drogowego pomiędzy określonymi miejscami lub miejscowościami, co wynika z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych. Uzasadnienie decyzji zostało sporządzone przez organ w sposób prawidłowy i organ odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii. W skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 2 i pkt 17 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, w związku z czym wniesiono o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że pozwolenie na budowę było pozwoleniem na wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami i okoliczność, że inwestor nie posiada (na razie) prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami znajdującymi się na terenie prowadzonej inwestycji, nie może stanowić przeszkody w jej realizacji. Inwestor bowiem może wykonywać połączenia drogowe między określonymi miejscami, takimi co do których posiadania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, co jest zgodne z art. 4 pkt 2 i 17 ustawy o drogach publicznych. Istnieje bowiem możliwość wydania pozwolenia na budowę drogi "od miejsca do miejsca" i jest ono zgodne z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo podniesiono, że nie zachodzi możliwość naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym odległości planowanej od szamb należących do skarżącego, ponieważ przepisy te określają odległości, w jakich mogą być sytuowane szamba od linii rozgraniczających istniejącej drogi, natomiast żaden przepis nie określa odległości od istniejącego szamba. Projekt budowlany w kwestii odległości Zakładów [...] od pasa drogowego odpowiada ustaleniom decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. L., J. L. oraz J. L. pismem z dnia 24 marca 2007 r. oraz następnie pismem z dnia 24 kwietnia 2007 r. wnieśli o jej odrzucenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł również J. B. pismem z dnia 27 marca 2007 r., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesione skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zamieszczony w skardze kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ma uzasadnienie, bowiem Sąd I instancji orzekając w tej sprawie powyżej powołanego przepisu nie wziął w ogóle pod uwagę. Tymczasem jak wynika z wyjaśnień inwestora, jego zdaniem, w niniejszej sprawie wszystkie warunki dające podstawę do zastosowania art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zostały spełnione, co ogranicza Sąd w przypadku uwzględnienia skargi jedynie do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Za usprawiedliwiony należy też uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, podniesiony w obu skargach kasacyjnych. Powyższy przepis nie daje bowiem podstaw do twierdzenia, że pozwolenie na budowę nie może dotyczyć budowy pewnych odcinków drogi, co umożliwia inwestorowi realizację inwestycji etapami. Droga jest inwestycją liniową składającą się z wielu elementów, w skład której mogą wchodzić zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, różne obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje wymienione w pkt 3, 4, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 14, 15 i 16 tego przepisu. Trafnie się odwołuje w skargach kasacyjnych do art. 4 pkt 17 powyżej powołanej ustawy o drogach publicznych, w którym to przepisie zawarto definicję legalną budowy drogi. Dokonując wykładni przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należało również uwzględnić ww. przepisy ustawy o drogach publicznych, gdyż one wskazują na specyfikę takiej inwestycji jaką jest droga. Drogi, a w szczególności drogi krajowe, jako zamierzenia budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, mogą mieć niekiedy długość liczoną w setkach kilometrów, mogą terytorialnie przechodzić przez wiele gmin i województw i chociażby z tych względów z uwagi na właściwość miejscową organów, muszą przy ich realizacji etapami być dzielone na odcinki. Nie bez znaczenia też przy budowie dróg jest to, do których nieruchomości aktualnie inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, a także możliwości budżetowe i wykonawcze inwestora. W świetle powyższych rozważań i argumentacji zawartej w skargach kasacyjnych, przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku pogląd, że zaskarżona decyzja narusza przepisów art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, należy uznać za błędny, bowiem żaden z omawianych tu przepisów nie ogranicza inwestora, ani organu wydającego pozwolenie na budowę, co do długości odcinka drogi objętego pozwoleniem na budowę. Należy również zgodzić się z tym, iż w zaskarżonym wyroku niezasadnie przyjęto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 107 § 3 k.p.a., na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd przyjmując w zaskarżonym wyroku, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wskazał jeszcze na naruszenie art. 77 k.p.a., jednak w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku Sąd nie wyjaśnia przez co powyższe przepisy zostały naruszone i jakie to okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie nie zostały wyjaśnione. Z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku można jedynie domyślać się, że ocena Sądu w zakresie naruszenia powyższych przepisów postępowania, odnosi się do okoliczności sprawy podnoszonych w skardze J. B.. Jednak zarzuty Sądu w stosunku do kontrolowanej decyzji, stanowiące jak wynika z wyroku przyczynę jej uchylenia, nie mogą pozostawać w sferze domysłów, muszą być dokładnie wyjaśnione i uzasadnione a uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania dla organów co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Powyżej omówione braki i błędy zaskarżonego wyroku, podniesione w skargach kasacyjnych zadecydowały o ich uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powinien ponadto zwrócić uwagę na następujące kwestie. Pierwszą i najważniejszą jest wyjaśnienie, czy wnoszący skargę, jest uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., czy ma interes prawny. W niniejszej sprawie skargi zostały wniesione przez siedem osób, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 3) stwierdza się, "że skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie". Nie wiadomo której skargi dotyczy to stwierdzenie, skoro Sąd większość swoich rozważań odnosi do skargi J. B., a na s. 5 uzasadnienia stwierdza, że "pozostałe zarzuty skarżących" nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tymczasem zaskarżonym wyrokiem uchyla się zaskarżoną decyzję, nie oddalając żadnej ze skarg. Na to, że Sąd nie zbadał, którzy z wnoszących skargi mają interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), wskazuje również i to, iż w osnowie decyzji Wojewody Ś. z dnia 30 sierpnia 2004 r. wyraźnie wskazano, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje tylko działki wyszczególnione w wykazie nr 2 stanowiącym załącznik do wniosku, "z wyłączeniem działek wobec których inwestor nie posiada prawa do dysponowania ich terenem na cele budowlane" (wykaz nr 3 Nieruchomości wyłączone z pozwolenia na budowę). W wykazie nr 2 znajdują się nieruchomości, co do których inwestor posiada zgody właścicieli na zajęcie terenu pod budowę drogi ekspresowej S-1 P. – P., Etap II i te działki zostały objęte zaskarżoną decyzją. Tymczasem osoby wnoszące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnoszą w skargach, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania ich nieruchomościami na cele budowlane, co jest zgodne z prawdą skoro osoby te są zamieszczone w wykazie nr 3, których nieruchomości zostały wyłączone z pozwolenia na budowę. Rodzi się jednak pytanie, na czym opiera się ich interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), skoro zaskarżona decyzja nie dotyczy nieruchomości skarżących? Tego Sąd nie wyjaśnił, jak również nie zwrócił uwagi na brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.). Jak z powyższego wynika, rozstrzygnięcie zawarte w pkt I zaskarżonego wyroku musi budzić uzasadnione wątpliwości na tle jego lakonicznego uzasadnienia. Krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie musi się pokrywać zawsze z kręgiem podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę drogi, w każdym z tych postępowań należy oddzielnie badać interes prawny w oparciu o odpowiednie przepisy. Poza tym należy zwrócić uwagę, że przy kontroli decyzji dotyczących pozwolenia na budowę dróg (inwestycji liniowych), wnoszone skargi powinny dotyczyć interesu prawnego poszczególnych osób wnoszących te skargi i jeśli Sąd uwzględnia te skargi, to powinien rozważyć ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w części (w częściach) odpowiadających tym interesom (o ile jest to możliwe), a nie uchylać całej decyzji również i w części (częściach) niezaskarżonej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na charakter sprawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.