II SA/Po 1096/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr.sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2006 r. sprawy ze skargi M. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz 255zł (dwieście pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska W dniu [...] grudnia 2003r. J.A. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi, parkanami oraz infrastrukturą techniczną na terenie położonym w P. przy ul. [...] i ul. [...] , oznaczonych geodezyjnie – obręb [...], działki nr [...] , [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...]o łącznej powierzchni [...]m2. Prezydent Miasta decyzją z [...] Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; - dalej upup) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż funkcja planowanej zabudowy nie kontynuuje funkcji zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej i graniczącej z planowaną inwestycją, gdyż na analizowanym obszarze brak obiektów handlowych o parametrach określonych we wniosku. Brak kontynuacji zabudowy przejawia się w odmiennej linii zabudowy i wskaźniku powierzchni zabudowy. Ponadto planowany obiekt różni się szerokością elewacji frontowej od budynków usytuowanych przy tej samej ulicy [...] oraz sposobem zagospodarowania przedmiotowego terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.A., który podniósł, że organ I instancji przyjął błędne ustalenia faktyczne oraz błędnie zinterpretował art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Kontynuacja zabudowy jest zapewniona, gdyż na sąsiednich działkach znajdują się obiekty o funkcji handlowej (m.in. stacja benzynowa), zaś argument o niekontynuowaniu linii zabudowy jest nietrafny ze względu na trudną do wyznaczenia linię zabudowy zarówno od ul. [...], jak i ul. [...]. Odnosząc się do twierdzenia organu, dotyczącego braku kontynuacji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, J.A. podniósł, że na działkach sąsiednich wskaźnik ten jest zróżnicowany (20-40%), zaś wskaźnik zabudowy planowanej inwestycji (30%) nie przekracza granic wskaźnika zabudowy na terenach bezpośrednio sąsiadujących. Również sposób zagospodarowania terenu jest zbliżony do istniejącej na tym terenie zabudowy produkcyjno-magazynowej. Odwołujący się podkreślił, że odmowy ustalenia warunków zabudowy nie można oprzeć na tym, iż funkcja planowanej inwestycji nie kontynuuje funkcji istniejącej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej i graniczącej z planowana inwestycją (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Nie jest konieczne zatem, by na danym terenie mógł powstać obiekt handlowy o określonej kubaturze, to w sąsiedztwie musi już istnieć również obiekt handlowy podobnej wielkości. Wskazano również, że zamierzenie w zakresie szerokości elewacji frontowej jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zdaniem Kolegium powołany przepis nie formułuje wymogu bezpośredniego sąsiedztwa przy ocenie wymagań dla nowej zabudowy, a jedynie mówi o co najmniej jednej działce sąsiedniej. Tym samym organ II instancji podważył ustalenia Prezydenta Miasta w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji zabudowy. Uznał, że skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjno-magazynowa nie można stwierdzić, że funkcja wnioskowanej zabudowy nie kontynuuje funkcji zabudowy na przedmiotowym obszarze. W zakresie zgodności linii zabudowy przyjęto na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, że brak możliwości nawiązania do sąsiedztwa przy ul. [...] i ul. [...] nie stało na przeszkodzie ustaleniu przez organ I instancji nowej linii zabudowy. Co do wskaźnika powierzchni zabudowy, zdaniem Kolegium, nieistotna była przyjęta przez organ I instancji dysproporcja między wielkościami działek w obszarze analizowanym. Nadmieniono również, że organ nie uzasadnił, dlaczego nie jest możliwe wyznaczenie szerszej elewacji niż średnia dla analizowanego obszaru. W wyniku powyższego [...] , pismami z dnia [...] grudnia 2004r., [...] stycznia 2005r., [...] stycznia 2005r. oraz [...] kwietnia 2005r. uzupełnił wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dnia [...] Prezydent Miasta decyzją nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] – [...] (obręb [...], ark. [...], dz. o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli i "A" spółka z o.o. z siedzibą w P. oraz J. M . Skarżący zarzucił decyzji I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie sąsiednie działki odbiegają od planowanej inwestycji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Wspomniano, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcjonuje przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto w obszarze planowanej inwestycji brak obiektów handlowo-usługowych o tak dużej powierzchni i kubaturze. Pełnomocnik odwołującego się stwierdził również, że długość elewacji planowanego obiektu znacząco przekracza wymiary elewacji obiektów na sąsiednich nieruchomościach. Jednocześnie nadmieniono, że organ I instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, mimo, iż przedmiotowa inwestycja może spowodować w okolicy zwiększenie hałasu oraz stężenia spalin. Spółka "A" wskazała na naruszenie przy wydaniu decyzji I instancji przepisu art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 61 upzp. W szczególności zakwestionowano zgodność szerokości elewacji frontowej oraz wysokości obiektu planowanej zabudowy z sąsiadującą zabudową. Podnosząc zarzut braku kontynuacji funkcji i cech zabudowy wskazano, że dotychczasowa zabudowa zlokalizowana w sąsiedztwie posiada jednoznacznie charakter zabudowy domami jednorodzinnymi. J. M .przywołał argumenty podniesione przez pozostałych odwołujących się. Ponadto zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 28 kpa przez niedopuszczenie go do udziału w sprawie. Decyzja z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, organ I instancji po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego w sposób prawidłowy stwierdził, że inwestycja w zamierzonym kształcie jest w zgodzie z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium decyzja ustalająca warunki zabudowy określa w zasadzie nie warunki techniczne lecz prawne inwestycji. Stanowi ona promesę w stosunku do pozwolenia na budowę i nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich, ograniczenie tychże praw nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli H. K. oraz M. C. Skarga H. K. została postanowieniem Sądu z 25 maja 2006r. odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu. W skardze do Sądu M. C. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej, zasada dwuinstancyjności. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformatoryjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych ocenia materiał dowodowy uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany tego stanu. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak ii na te które po wydaniu decyzji organu I instancji uległy zmianie oraz te, które mają dla sprawy znaczenie prawne. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą swobody oceny dowodów (art. 80 kpa), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji oraz uzupełnionego przed organem odwoławczym. Poczynione ustalenia faktyczne, rozważania prawne winny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji II instancji, które winno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe uzasadnienie winno cechować logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia, kompletności motywów. Odnosząc się do niniejszej sprawy, wywieść należy, że z decyzji organu I instancji winno wynikać ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób dopatrzeć się rozważań, co do spełnienia warunków koniecznych do wydania decyzji o zmianie zagospodarowania terenu. Organ ograniczył się jedynie do lakonicznego sformułowania, co do tego, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, organ I instancji w sposób prawidłowy stwierdził, że inwestycja jest zgodna z przepisami. Podniósł, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego. Sformułowanie to nie poparte zostało żadnymi rozważaniami, mimo szczegółowych zarzutów odwołującego się, gdy idzie o niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia dokonanie rzetelnej kontroli sądowo-administracyjnej, która w żadnym razie co do ustaleń i rozważań nie może zastępować powołanego do tego organu. Poprzez powyższe zaniechania organ II instancji naruszył fundamentalne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. Naruszenia te wyczerpują treść art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej ppsa. Zdaniem Sądu uchylenia w niniejszej sprawie wymagała już na tym etapie decyzja organu I instancji (art. 135 ppsa). Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd dopatrzył się bowiem niezauważonego na etapie postępowania odwoławczego uchybienia. Organ I instancji, wbrew obowiązkowi nie sporządził analizy wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza 1:500, jednak nie zakreślono na niej całego obszaru analizowanego, a tylko fragment. Tymczasem zgodnie z zacytowanym przepisem rozporządzenia, na kopii mapy należało zakreślić cały obszar analizowany. Wyniki analizy zawierające treść opisową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji także pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącymi w swej treści postanowieniami art. 107 § 3 kpa. Organ zaniechał bowiem w niej dokonania rozważań, co do niektórych istotnych dla sprawy zagadnień. I tak, w badanej decyzji organ I instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że nie jest wymagane sporządzenie procedury w zakresie oceny jej wpływu na środowisko. Zważywszy na charakter planowanej inwestycji nie sposób było poprzestać jedynie na takim stwierdzeniu. Przedmiotowa inwestycja stanowi bowiem centrum handlowe wraz z towarzyszącymi obiektami, infrastrukturą, parkingami. Wspomniane rozporządzenie zaś, przy spełnieniu określonych warunków, zalicza do inwestycji, które mogą wymagać sporządzenia raportu zespoły zabudowy usługowej, centra handlowe, garaże, miejsca parkingowe. Aby wykluczyć konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w tym konieczność sporządzania raportu, co do tego oddziaływania należało na wstępie rozważyć, czy planowana inwestycja nie spełnia parametrów określonych w § 3 pkt 52 ppkt b, pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). Ich poczynienie jest jednak niemożliwe bez dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie rzeczywistej ilości miejsc parkingowych, powierzchni użytkowej centrum, tj. parametrów których wielkość ma decydujące znaczenie w tym względzie. Brak ten stanowi w istocie uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Skoro zaś, w myśl art. 107 § 3 kpa, wszelkie ustalenia winny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, to ich pominięcie uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli prawidłowości decyzji w tym względzie. Odstąpienie od koniecznego etapu w procesie inwestycji nie może pozostawać poza kontrolą. Zdaniem Sądu opisane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego wyczerpują znamiona art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ppsa. Stąd należało orzec jak w punkcie. I sentencji wyroku. Jak w punkcie II orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa Jak w punkcie III rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska MarK