III SA/Kr 627/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2006r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2005r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę [...],- ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2004r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta została wydana po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, poprzednie bowiem decyzje wydane wobec B. K. dotyczące schorzenia słuchu zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2003r., sygn. akt II SA/Kr 1421/00. Sąd zarzucił, że w postępowaniu nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego środowiska pracy i wniosek o nieprzekroczeniu dopuszczalnych norm hałasu oparto na ustaleniach wynikających z jednego tylko badania z 1998r. oraz nieprawidłowo przyjęto wielkość ubytku słuchu jako świadczącą o niezawodowym charakterze stwierdzanego niedosłuchu, podczas gdy obowiązujące przepisy takiego kryterium nie przewidywały. W toku ponownie prowadzonego postępowania uzupełniono postępowanie wyjaśniające w zakładzie pracy B. K. ustalając ponownie, ze w latach 1987-98 pracowała ona w narażeniu na hałas, ale nie przekraczający najwyższych dopuszczalnych norm. Uzupełniono także orzeczenia lekarskie [...]OMP (pisma z dnia [...].2003r. i [...].2004r.) oraz IMP (pismo z dnia [...] 2004r. dwukrotnie potem prostowane pismami datowanymi dnia [...].2004r.). Zarówno [...] Ośrodek Medycyny Pracy, jak i Instytut Medycyny Pracy w [...], nie stwierdziły schorzenia zawodowego. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u B. K. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Sądu Administracyjnego B. K. podniosła w szczególności, że ponowne opinie powinien sporządzać inny organ. Zarzuca, ze organy administracyjne w sposób nieuprawniony odmówiły innym poza sporządzonymi na jego zlecenie orzeczeniami lekarskimi rangi dowodu w sprawie, w szczególności zaś nie uwzględniły wyników badań przedkładanych przez skarżącą. Ponadto podkreślono, ze wbrew ustaleniom przyjętym w orzeczeniach lekarskich w okresie 1999-2001 ubytek słuch skarżącej pozostawał na tym samym poziomie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na hałas. Podniesiono ponadto, ze w środowisku pracy skarżącej hałas nie przekraczał najwyższych dopuszczalnych norm. Powtórzono także argument, że przedłożone przez skarżącą wyniki badań nie mają mocy dowodowej, sporządzone zostały bowiem przez podmioty nie spełniające wymogów §7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowe opinie wydane w ponownym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie ustosunkowują się do wyrażonych w poprzednich opiniach poglądów: diagnozy i wniosków. Nie można zatem uznać, ze w sposób wiarygodny i przekonywujący uzasadniają one teraz treść poczynionych rozpoznań, skoro są one diametralnie różne od poprzednich, w ogóle się do tego nie ustosunkowując, zwłaszcza że orzeczenie [...]OMP zapadło tylko na podstawie ponownej analizy dokumentacji, ale już bez ponownych badań. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...]. W orzeczeniu [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] wskazując na powody odmówienia rozpoznanemu uszkodzeniu słuchu charakteru zawodowego powołano się na trzy okoliczności: progresję niedosłuchu, asymetrię niedosłuchu oraz fakt, ze badana nie pracowała w narażeniu na hałas ponadnormatywny. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] powołano się także na przebieg krzywych audiometrycznych niecharakterystyczny dla pohałasowego ubytku słuchu, przyczyny zaś schorzenia dopatrują się lekarze w infekcjach wirusowych lub bakteryjnych albo w reakcji ubocznej na leki, lub zaburzeniach w ukrwieniu ucha wewnętrznego. Tych niespójności w treści obu orzeczeń lekarskich organy administracyjne nie wyjaśniły, nie zwróciły się o ich wyjaśnienie do organów orzeczniczych lekarskich i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie wyjaśniono też w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości zasadności postawionej tezy o progresji niedosłuchu od roku 1998, zwłaszcza w kontekście wyników badań przedkładanych przez skarżącą. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Niezgodny z prawem jest bowiem jeden z argumentów powołanych jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, bardzo ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu (np. reakcja na leki, ale nie wiadomo jakie, infekcje, ale nie wiadomo czy i kiedy występowały, itp.). W kontekście przedstawionych powyżej zarzutów wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie budzą uzasadnione wątpliwości co do ich wiarygodności. Nie mogły one zatem stanowić postawy do wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Wbrew zarzutom skargi sam fakt, ze ponowne opinie wydają ci sami biegli nie oznacza automatycznie niewiarygodności tych opinii, jednakże w niniejszej sprawie, z powodów przytoczonych powyżej, podzielić należy pogląd skarżącego, iż opinie te nie są wiarygodne. Za zasadne uznać należy także zawarte w skardze zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego poprzez odmówienie mocy dowodowej opiniom lekarskim przedkładanym przez skarżącą w toku postępowania. Zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe powinny być przez organ traktowane zgodnie z wymogami przewidzianymi przez kodeks postępowania administracyjnego, stosownie zatem do treści art. 78 kpa wnioski dowodowe przeprowadzenia dowodu z dokumentów powinny być przez organ uwzględnione, o ile przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wnioski dowodowe składane przez skarżącą niewątpliwie miały taki właśnie charakter, niezgodnym z prawem było zatem odmówienie im mocy dowodowej. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zatem przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.