I OSK 333/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek Joanna Runge-Lissowska Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 241/05 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 241/05 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania T. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), uznał T. K. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] nr [...] powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, iż T. K. nie nabył prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie spełniał warunków określonych w 71 ust. 1 pkt 2a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w urzędzie pracy był zatrudniony przez 365 dni, ale przez cały ten czas nie otrzymywał wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Do stażu zasiłkowego można mu jedynie zaliczyć zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 1 lipca do 31 grudnia 2004 r. (tj. 184 dni). Natomiast nie może być uwzględniony okres pracy od 2 stycznia 2002 r. do 30 czerwca 2004 r. Skarżący pracował wówczas w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiągał wynagrodzenie niższe od najniższego wynagrodzenia, które w 2003 r. wynosiło 800 zł, zaś w 2004 r. odpowiednio 824 zł. Decyzję Wojewody Łódzkiego T. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przyznając, że jedynie przez okres pół roku, gdy był zatrudniony na cały etat, otrzymywał wynagrodzenie w wysokości 824 zł. Poprzednio z przyczyn zależnych wyłącznie od pracodawcy, pracował na pól etatu, otrzymując wynagrodzenie w wysokości 550 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r. uchylił powołane decyzje Wojewody Łódzkiego oraz Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera taką samą regulację jak art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514, ze zm.). W orzecznictwie i praktyce organów administracji publicznej utrwalony był pogląd, że wskazany przepis ustawy z 14 grudnia 1994 r. umożliwia zaliczenie do stażu zasiłkowego tylko okresu, w którym wynagrodzenie pracownika było wyższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Stanowiska takiego nie podzielił jednak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 1357/04, stwierdzając, że niedopuszczalne jest ograniczanie się tylko do gramatycznej wykładni art. 23 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bez powiązania tego przepisu z treścią art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy. Stosowanie wykładni gramatycznej prowadziłoby do niekorzystnego traktowania pracowników, którzy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy osiągają kwotowo niższe wynagrodzenie od najniższego wynagrodzenia ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Oznaczałoby to nierówność pracowników znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (a więc zatrudnionych w tym samym wymiarze czasu pracy), stwarzając sytuacje uprzywilejowaną tym, którzy za swą pracę pobierają wyższe uposażenie. Prowadziłoby to też do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Tak więc również wzgląd na zgodność z zasadami konstytucyjnymi przemawia za stosowaniem wykładni systemowej. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w art. 23 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określenie "kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia" należy odnieść do wynagrodzenia w przeliczeniu na okres miesiąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w całości podzielił powyższy pogląd wyrażony w powołanym orzeczeniu sygn. akt OSK 1357/04 i podał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że taka samą, przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykładnię systemową należy stosować przy interpretacji aktualnie obowiązującego art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. art. 104, art. 106 i art. 107 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dlatego, uznając zarzuty skarżącego za zasadne, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm - dalej ustawa P.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził ponadto, że organ, ponownie rozpoznając sprawę i stosując prawidłową interpretację art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r., powinien zaliczyć skarżącemu do stażu zasiłkowego okres zatrudnienia wykonywany w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez radcę prawnego. Orzeczenie to zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie. Wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie "w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę" odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego, że w spornym okresie od wynagrodzenia skarżącego nie odprowadzono składki na Fundusz Pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie wziął pod uwagę tego, że przepis ten, tak jak poprzednio obowiązujący art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowi kompletną regulację kwestii okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, wraz z okresami zaliczanymi do tego okresu, a podstawowym kryterium zaliczenia okresów zatrudnienia do okresu uprawniającego do zasiłku jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 475/98.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej podkreślić ponadto należy, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje możliwość zaliczenia do stażu zasiłkowego "365 dni" nie tylko okresów zatrudnienia, ale także okresów wykonywania pracy nakładczej (lit. b), świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług (lit. c) i innych. Warunkiem ich zaliczenia do stażu zasiłkowego jest również osiąganie dochodu w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie można zatem interpretować art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a omawianej ustawy w oderwaniu od treści całego przepisu i przewidzianego w tym unormowaniu kryterium opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Proponowana przez Sąd I instancji interpretacja stawiałaby w niekorzystnej sytuacji osoby określone w art. 71 ust. 2 pkt c, d, e i f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które osiągają niższe kwotowo wynagrodzenie od minimalnego, a w sytuacji uprzywilejowanej pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiągających wynagrodzenie faktyczne kwotowo nawet bardzo niskie, które po przeliczeniu na miesiąc odpowiadałoby minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, nawet jeżeli od tych wynagrodzeń nie są odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Skoro podstawowym kryterium zaliczenia okresu zatrudnienia do okresu uprawniającego do zasiłku jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi bezpodstawnie pominął znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Przedsiębiorstwa Zieleń Miejska Północ Sp. z o.o. z dnia 31 sierpnia 2005 r. Z dokumentu tego wynika zaś, że w okresie od dnia 2 stycznia 2002 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. od wynagrodzenia T. K. nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Wojewody Łódzkiego nie tylko wykładnia gramatyczna, ale i systemowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazują, że przepis ten pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie okresu, w którym wynagrodzenie pracownika było wyższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do okresu 365 dni okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie odpowiadające minimalnemu w przeliczeniu na okres miesiąca zatrudnienia pełnowymiarowego, to prawodawca określiłby kryteria przeliczania wynagrodzenia. Nadto, pełnomocnik organu podniósł, że powołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 1357/04 nie może znajdować zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy prawa do zasiłku przedemerytalnego i wydany został w odmiennym stanie faktycznym, gdy w okresie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. podniósł, że w okresie jego pracy od dnia 2 stycznia 2002 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne, czego potwierdzeniem są informacje o uzyskanych przez podatnika dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy, które dołącza do swego pisma. W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, iż w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano na brak odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne zamiast składek na Fundusz Pracy. Tych właśnie składek Przedsiębiorstwo Zieleń Miejska Północ nie naliczało i nie opłacało w okresie od lipca 2003 r. do czerwca 2004 r., kiedy skarżący był zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom określonym w art. 176 w zw. z art. 174 ustawy P.p.s.a., a podniesiony w niej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji prawa materialnego jest uzasadniony. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych określa w art. 71. Przepis ten taksatywnie wymienia też okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja w tym zakresie, jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, ma charakter kompleksowy i wyczerpujący. Stosownie do art. 71 ust. 1 omawianej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt. 1) oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był między innymi zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (pkt. 2 a). Podstawowym kryterium uznania okresu zatrudnienia za zaliczany do stażu zasiłkowego jest zatem opłacanie składki na Fundusz Pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do gromadzenia środków, z których wypłacane są zasiłki i inne świadczenia dla osób bezrobotnych. Warunkiem, od spełnienia którego zależy nabycie uprawnień do zasiłku, jest ponadto w myśl art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy, zatrudnienie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskanie w tym czasie wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia za pracę. Z użytego przez ustawodawcę zwrotu "osiągał" jednoznacznie wynika, że chodzi tu o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie o wynagrodzenie, które pracownik mógł otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. Dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych niezbędne jest więc wykazanie, że w czasie 365 dni przed rejestracją wynagrodzenie pracownika nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okresy, w których nie osiągał on takiego wynagrodzenia nie podlegają natomiast zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie są przy tym istotne przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie ma zatem znaczenia czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niskie wynagrodzenie było wynikiem świadomego wyboru pracownika czy też spowodowane było innymi okolicznościami, w szczególności brakiem możliwości podjęcia innej pracy. Art. 71 ust. 1 pkt. 2, podobnie jak inne przepisy ustawy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza on możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do omawianego świadczenia i zaliczenia do stażu zasiłkowego innych niż enumeratywnie w nim wymienione okresy zatrudnienia i innej pracy (działalności) zarobkowej. Zauważyć również należy, iż według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero gdy ta zawodzi można sięgać do wykładni systemowej czy funkcjonalnej. Nie zachodzi zatem konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne. Ponadto w drodze wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy, a podstawy do ustalania zarówno praw, jak i obowiązków, powinny wynikać wprost z ustawy. Wykładnia przepisów prawa winna być dokonywana każdorazowo przy rozpoznaniu każdej sprawy, jednakże interpretacja ta nie może odbywać się contra legem. W związku z powyższym stanowisko Sądu I instancji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Treść art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy jest jednoznaczna. Przepis ten nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez cały wymagany okres nie otrzymywała miesięcznie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Uregulowania zawarte w rozdziale 18 ustawy dotyczą funkcjonowania Funduszu Pracy, w tym określają zasady ustalania składek na ten fundusz. Nie modyfikują one natomiast przesłanek nabycia uprawnień do określonych w ustawie świadczeń, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Trafny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę z naruszeniem art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., pominął dołączone do akt sprawy zaświadczenia z dnia 31 sierpnia 2005 r. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż powyższy dokument dotyczy kwestii istotnej dla uprawnień T. K. do zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.