I OSK 199/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie NSA Tadeusz Geremek (spr.), Jolanta Rajewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2006r. sygn. akt III SA/Kr 930/04 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną I OSK 199/07 Uzasadnienie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 930/04 ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów- oddalił skargę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] jedn. ewid. K. [...] zmiany konfiguracji pomiędzy działkami nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Jako podstawę prawną tej decyzji powołano przepisy art.138 par.1 kpa oraz art.7 b ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j.DzU nr 100 z 2000 r. poz.1086 z późn.zm. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że J. G. jako właściciel działki ewid.nr [...] wystąpił o zmianę w operacie ewidencji gruntów tej działki względem działki nr [...] o pow. [...] ha będącej przedmiotem własności innej osoby. Wnioskodawca powoływał się na operat podziałowy nr ewid. [...] z dnia [...].12.1961 r. zgodnie z którym,południowa granica nabytej przez niego działki katastralnej [...], której odpowiednikiem ma być działka ewid. [...] nie stanowiła przedłużenia w linii prostej granicy między parcelami [...] i [...], lecz miała przebieg ukośny do tej linii granicznej stykając się ze wschodnią granicą działki nr [...]. Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie wprowadzenia żądanej zmiany,stojąc na stanowisku,że nie przedłożył wnioskodawca w trybie art.22 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne,dokumentów geodezyjnych i kartograficznych,niezbędnych do wprowadzenia w obowiązującej ewidencji gruntów,mimo dwukrotnego wyznaczenia terminu. Zdaniem organu I instancji konfiguracja działki nr ewid. [...] co do przebiegu jej granic jest zgodna z ewidencją od początku jej założenia,naprzód z operatem ewidencji gruntów na tzw.małym obrębie [...] B., oraz z operatem po jego modernizacji polegającej na założeniu dużego obrębu nr [...] oraz z mapą numeryczną. Organ I instancji ustalił także że działka ewid. Nr [...] o pow. [...] ha jedn. ewid. K. [...] jest ujawniona w księdze wieczystej nr [...] w miejsce parceli I.kat. [...] o pow. [...] ha od 1977 r. na podstawie zmian gruntowych ks. rob. [...]. Zdaniem organu I instancji spór po zasięg prawa własności winien być rozstrzygany w postępowaniu rozgraniczeniowym. W odwołaniu od tej decyzji, J. G. podniósł m.in. że przepis art.22 ust.3 Prawo geodezyjne i kartograficzne nie znajduje w tej sprawie zastosowania do żądania przedłożenia operatu pomiarowego uzasadniającego wprowadzenie wnioskowanych zmian na podstawie operatu podziałowego [...] z dnia [...].12.1961 r. Zdaniem odwołującego się należało sprostować operat ewidencji gruntów wobec oczywistego błędu we wskazaniu granicy, którego dopuszczono się przy zakładaniu nowej ewidencji gruntów. Parcela nr [...] pozostaje we własności J. G. od 1961 r. w tym samym zasięgu przestrzennym. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o zebrany materiał dokonał dalszych ustaleń uzupełniających,przyjmując za własne ustalenia organu I instancji. Decyzją z dnia [...].12.1961 r. został zatwierdzony i przejęty do zasobu geodezyjnego za nr klauzuli [...] projekt podziału l.kat. [...] na parcele L.kat. [...], [...],[...], [...] , [...] i [...]. W dokumentacji referatu ewidencji dla jedn. K. [...] w chwili obecnej zachowała się tylko mapa podziału parceli L. kat. [...], brak natomiast operatu podziału parceli w tym szkicu podziału i obliczeń. Wg mapy podziału L. kat. [...] miała powierzchnię [...] arów.Parcela ta przedmiotem sprzedaży aktem notarialnym Rep. [...] z [...].11.1962r. na podstawie której J. G. nabył jej własność. W 1966 r. dla byłej gminy kat. B. założono nową ewidencję gruntów która zastąpiła operat ewidencyjny oparty o podkłady katastralne w skali 1:2880. Operat ewidencyjny zarejestrowano za nr [...] a granice działek w operacie przyjęto wg faktycznego stanu władania ustalonego na gruncie. Wg tego operatu działce kat. [...] o pow. [...] arów, odpowiadały działki ewid. [...] i [...], obrąb [...] o pow. [...] arów [...] m 2. W latach 1972-1973 wykonano dla byłej gminy kat.B., w tym obrębu [...] rewizje stanu władania i założono tzw.duży obręb ewidencyjny nr [...] B. jedn.ewid. K. [...]. Podstawą założenia tych ewidencji były przepisy dekretu z dnia 2.02.1955 r. o ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 6 poz.32/. W następstwie założenia tzw.dużego obrębu działki ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zmieniły oznaczenie na działkę ewid. [...] w obrębie [...] o tej samej powierzchni. Właściciel działki nr [...] został zapoznany z czynnościami rewizji stanu władania w dniu 12.10.1972 r. podpisał protokół stanu władania gruntami na obszarze [...], który stanowił część nowego obrębu nr [...]. Dla nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność J.G. założono w 1963 r. księgę wieczystą nr Kw [...]. Na podstawie wykazu zmian gruntowych ks. Rob. [...] w dniu [...].08.1977 wpisano w miejsce L.kat. [...], działkę ewid. [...] o pow. [...] ha obręb [...]. Przebieg granicy działki [...] z działka sąsiednią [...] przedstawiony na obowiązującej mapie numerycznej ewidencji,jest zgodny z przebiegiem granic ustalonym przy zakładaniu ewidencji w 1966 r. i potwierdzonym przy rewizji stanu władania w roku 1972 i 1973. W oparciu o takie dane z ewidencji dokonano obrotu sąsiednią działką [...] obj. Kw [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w tej sytuacji mapa z planem podziału parceli katastralnej L. kat. [...] z 1961 r. oraz miary zawarte na tej mapie nie stanowią materiału dającego podstawę do zmiany przebiegu granic działki ewid. [...] na mapie ewidencji gruntów. Zmiana przebiegu granic miedzy działkami [...] i [...] nie podlega sprostowaniu w postępowaniu ewidencyjnym,a żądanie w istocie dotyczy ustalenia zasięgu prawa własności,co nie może być przedmiotem postępowania ewidencyjnego, lecz ewentualnie rozgraniczeniowego. J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów art. 7, 9, 11, 75, 77, 80 i 104 kpa,oraz przepisów art. 20 ust. 1 pkt.1 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1985 r.Prawo geodezyjne i kartograficzne. W szczególności skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie wniosku o dokonanie zmiany ewidencji gruntów pomimo wykazania prze wnioskodawcą ewidentnego błędu popełnionego przy zakładaniu nowej ewidencji gruntów. W uzasadnieniu skargi J.G. wskazał także że stan prawny co do wspólnej granicy działki [...] z działką [...] potwierdzony został ostateczną decyzja administracyjną wydaną [...].12.1961 r. zatwierdzającą podział parceli L. kat. [...]. Decyzja zatwierdzająca została oparta na stanie katastralnym odpowiadającym stanowi prawnemu L. kat. [...] z parcelą L. kat. [...] z której północnej części utworzona została działka [...]. W chwili nabycia parcela była ogrodzona a ogrodzenie było cofnięte o ok. 40 cm w celu konserwacji. Istnienie tego ogrodzenia potwierdza protokół graniczny z [...].03.1971 r. w którym odnotowano, że w granicy między punktami znajduje się siatka na podmurówce oraz że protokół co do granic m.in. działkami [...] z działką [...] odwołuje się do planu podziału z [...].12.1961 r. Skarżący zarzuca że organy administracji nie uwzględniły oczywistej treści tego dokumentu, potwierdzającej stan katastralny granicy działki [...] z działką [...] ani nie zweryfikowały poprawności szkicu granicznego,błędnie sytuującego parcelę [...] na części wschodniej L. kat. [...]. Skarżący powoływał się tez na wyrok Sądu Powiatowego m. K. z dnia [...].04.1963 r. o ochronę posiadania,który miał wskazywać prawny przebieg granicy między obecną działką [...] a [...]. Zdaniem skarżącego stan władania nie uległ zmianie od podziału w 1961 r. a tylko na skutek oczywistej pomyłki wynikłej przy wprowadzeniu nowej ewidencji na mapie ewidencyjnej,błędnie przesunięto granice działki [...] ze szkodą dla skarżącego w kierunku północnym,w następstwie czego bez podstawy prawnej pozbawiona została wspólnej granicy z obecną działką [...] utworzoną ze wschodniej cześci parceli L. kat. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sad I instancji wskazał że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,odniesiona może być do przepisów obowiązujących w czasie jej wydania. Zaskarżona decyzja zapadła przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej w tzw.postępowaniu ewidencyjnym. Ustalenie przez organy ewidencji, że w założonej w 1963 r. księdze wieczystej [...] działka [...] zmieniła na podstawie wykazu zmian gruntowych oznaczenie na działkę ewid. [...] o pow. [...] ha w obrębie [...],oznacza ze od tego czasu wpis skarżącego w księdze wieczystej,odpowiada ewidencji gruntów założonej w 1966 r. na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. a następnie modernizowanej w latach 1972-1973. W świetle przepisów powołanego dekretu oraz par.6 ust.1 załącznika regulującego zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów sporządzania wykazów gruntowych, do wspomnianego zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, założenie /względnie modernizacja/ operatu ewidencji gruntów jako dokumentu publicznego miało charakter sformalizowany-podlegało obwieszczeniu w dziennikach urzędowych właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Sąd wskazał, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, podmiotowe jak i przedmiotowe zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów /art.24 par.1 powołanej wyżej ustawy/. Z przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności tj. utrzymywania operatu zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku skargi, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 20 ust.1 pkt. 1 w zw. z art.22 ust. 1 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący był wzywany do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, ale uznał że wystarczający jest plan podziału z [...].12.1961 r. Sąd uznał, zatem że żądanie skarżącego mieści się w granicach sporu o zasięg prawa własności z właścicielem sąsiedniej działki [...], co wynika wprost z wniosku skarżącego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Pełnomocnik skarżącego jako podstawę skargi wskazał naruszenie przepisu art.145 par.1 pkt.1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji bowiem dokonując obszernej prezentacji przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, pominął weryfikację zaskarżonej decyzji wg kryteriów prawidłowości rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym i w przypadku zastosowania przepisów art.7, 77, i 80 kpa dokonana przez Sąg ocena mogła być inna. Zdaniem pełnomocnika skarżącego weryfikacją Sądu I instancji nie został objęty zarzut niewyjaśnieni stanu faktycznego oraz zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z naniesioną zmianą linii granicznej nie pozostawała w związku zmiana w prawnym stanie własności ani tez zmiana zakresu wykonywania posiadania jako okoliczności faktycznej. Pełnomocnik podniósł także że nowa ewidencja założona w 1966 r. oraz w 1973 r. była niezgodna z wówczas obowiązującym stanie prawnym i w ramach wszczętego na wniosek skarżącego postępowania należało niezgodność ta usunąć. Błędne na skutek oczywistej pomyłki naniesienie granicy działki nr [...] przy zakładaniu nowej ewidencji winno być przez organ prowadzący ewidencję zweryfikowane, zaś Sąd przyjął wyniki postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organu odwoławczego, co skutkowało oddaleniem skargi. W ocenie pełnomocnika skarżącego w postępowaniu tym nie został uwzględniony jego słuszny interes poprzez wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,przy czym skarżący nie zgadza się z ujęciem jego sprawy jako sporu o zasięg prawa własności związanej z przebiegiem granicy a domaga się sprostowania oczywistej pomyłki zaistniałej przy wprowadzeniu ewidencji gruntów. Materiał dowodowy w tej sprawie stanowi podstawę do wyeliminowania błędu przy naniesieniu granicy pomiędzy działką [...] a działką [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.15 par.1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /DzU nr 153 poz.1270 z późn.zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych,stosownie do przepisów ustawy. W myśl art.174 powołanej ustawy,skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej,bowiem stosownie do treści art. 183 par. 1 powołanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze,co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa,którym-zdaniem skarżącego- Sąd uchybił a w razie podniesienia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego,wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art.20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne /DzU nr 100 z 2000 r. po.1086/ ewidencja gruntów i budynków określa rodzaje informacji o gruntach oraz ich właścicielach, mających charakter przedmiotowy/ich położenie, granice, powierzchnia, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty /ust/1/ a także podmiotowy /dotyczą właściciela lub innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części./ust.2 tego przepisu / Informacje o gruntach,budynkach i lokalach /przedmiotowe i podmiotowe/ zawiera tzw. operat ewidencyjny/ który składa się z map,rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. W myśl zaś art.22 ust.1 cyt. ustawy ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Podstawową zasadą prowadzenia tej ewidencji, na co wskazał również w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji - jest zasada aktualności tj. utrzymywania operatu zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi /par.44 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków/ Aktualizacja operatu ewidencyjnego, następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych /par.45 ust.1 cyt. rozporządzenia/ Już z treści powołanych wyżej przepisów prawa odnoszących się do zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków,wynika jednoznacznie że postępowanie w tym zakresie jest znacznie sformalizowane i opiera się na dokumentach wystawionych w prawidłowej formie, których treść ma jedyny wpływ na zapisy dokonane w przedmiotowej ewidencji. Przepisy powyższe, co trafnie podnosi Sąd I instancji, posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania,zaś usuwanie błędów i omyłek ewidencji w ramach jej prowadzenia,nie jest wyłączona jednakże pod warunkiem,że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Pogląd ten w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że postępowanie ewidencyjne służy do rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, zaś w postępowaniu tym nie można rozstrzygać uprawnienia wnioskodawcy do gruntu./por.wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.06.2006 r. w sprawie IV SA/Wa 721/06/ Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach/prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności/ por.wyrok NSA z dnia 7.04.1999 r. w sprawie II SA 119/99/ Stosownie do treści art.22 ust.3 powołanej ustawy na żądanie starosty, osoby o których mowa w art.20 ust.2 pkt.1 i art.51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika że skarżący wymaganych dokumentów nie przedłożył a zatem nie mógł oczekiwać, że jego wniosek o zmiany lub sprostowanie w ewidencji gruntów może być skuteczny,wobec tych wymogów które wynikają z powołanych wyżej przepisów. Granice nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów nie przesadzają jeszcze o ich bezsporności.Jednakże zmian w tym zakresie nie można dochodzić w postępowaniu ewidencyjnym, ale w postępowaniu rozgraniczeniowym. W ocenie Sądu,w niniejszej sprawie w istocie chodzi o ustalenie zasięgu prawa własności skarżącego w odniesieniu do spornej działki a zatem jego wniosek nie mógł być zakończony w tym postępowaniu. Z tego też względu, niezasadny okazała się zarzut naruszenia przepisów art.20 ust.1 pkt.1 w zw. z art.22 ust.1 i art.24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy art.145 par.1 pkt.1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 184 powołanej wyżej ustawy należało orzec jak w sentencji wyroku.