VI SA/Wa 949/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] stycznia 2006r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz K. F. kwotę 200,00/dwieście/ zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2006r. nr Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej /dalej określane jako Prezydium NRA/ utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] stycznia 2006r. w przedmiocie odmowy wpisu K. F. na listę adwokatów. Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] września 2005r. K. F. złożył wniosek do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] /dalej zwanej ORA/ o wpisanie go na listę adwokatów. Do wniosku dołączył kwestionariusz osobowy, wyciąg z Krajowego Rejestru Karnego, CV z opisem pracy zawodowej, świadectwo egzaminu sędziowskiego, odpis dyplomu ukończenia studiów, oświadczenie, że nie był współpracownikiem SB, a także opinię adwokata A. Z. Ze złożonych dokumentów wynika m.in., że w 1968r. ukończył magisterskie studia prawnicze na UJ z wynikiem dostatecznym, w dniach [...],[...] i [...] września 1972r. zdał egzamin sędziowski z wynikiem dostatecznym, a od [...] grudnia 1969r. do chwili obecnej pracuje w [...] kolejno jako asystent, starszy asystent, specjalista, wykładowca i starszy wykładowca. Nie był karany, nie ubiega się o wpis na listę adwokatów w innej izbie. Z opinii adwokata Z. wynika, że zna wnioskodawcę jako kolegę ze studiów i utrzymywał z nim przez cały czas bliskie kontakty, które "pozwalały na konstruktywną wymianę poglądów w zakresie szeroko rozumianej problematyki prawnej". Określił też wnioskodawcę jako człowieka przestrzegającego zasady moralne i etyczne, ogarniętego pasją społeczną, o wysokiej kulturze osobistej i dużej wiedzy ogólnej. ORA zwróciła się ponadto o opinię o wnioskodawcy do Dziekana Wydziału Prawa [...] prof. W. oraz do Rektora [...] w [...] prof. T. Prof. W. wydał o kandydacie opinię pozytywną. Wskazał, że zna mgr F. osobiście od kilkunastu lat jako nauczyciela akademickiego reprezentującego wysoką wiedzę ogólną i specjalistyczną w wielu dziedzinach prawa. Podkreślił, że wnioskodawca prowadzi wykłady z prawa cywilnego, handlowego, administracyjnego, gospodarczego, prawa pracy oraz wykłady na studiach podyplomowych z zakresu zarządzania i obrotu nieruchomościami. Jest autorem kilku opracowań dla potrzeb dydaktycznych oraz współautorem podręcznika akademickiego "[...]". Zajmuje się także problematyką prawno-ekonomiczną i z tego zakresu był promotorem wielu prac dyplomowych o należytym poziomie naukowo-badawczym. Cieszy się szacunkiem w środowisku akademickim z racji prawniczego profesjonalizmu oraz pracy społecznej w związkach zawodowych i [...] "[...]". Prof.T. również wydał o kandydacie opinię pozytywną. Wskazał, że wnioskodawca jest od 1969r. nauczycielem akademickim, ma wysokie kwalifikacje zawodowe, jest szanowany przez przełożonych, współpracowników i studentów. Jest autorem publikacji o tematyce prawno-ekonomicznej w zeszytach naukowych [...] oraz współautorem podręcznika "[...]". Był członkiem Senatu [...], uczestniczy w pracach Rady Wydziału, pełnił funkcje obrońcy w Uczelnianej Komisji Dyscyplinarnej. ORA powołała Komisję do przeprowadzenia z wnioskodawcą rozmowy w celu badania rękojmi wykonywania zawodu. Z protokołu rozmowy przeprowadzonej dnia [...] grudnia 2005r. wynika, że kandydatowi zadano 5 pytań z dziedziny prawa o adwokaturze i zasad etyki adwokackiej. Po zapoznaniu się z odpowiedziami na te pytania Komisja uznała, że kandydat nie daje rękojmi wykonywania zawodu adwokata. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2006r. ORA w [...] odmówiła K. F. wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu tej uchwały wskazała, że działając na podstawie art.65 p.1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz.1058 z późn. zmianami, dalej zwana pr.adw./ oceniała spełnianie przez wnioskodawcę przesłanek wpisu. Uznała, że w świetle przedłożonych opinii spełnia on przesłankę nieskazitelności charakteru. ORA dokonała też własnej, nowej wykładni drugiej przesłanki wpisu zawartej w art.65 p.1 pr.adw. tj. przesłanki dawania swoim dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Rada uznała, że ocena tej przesłanki wedle literalnego brzmienia przepisu polegająca jedynie na badaniu "dotychczasowego zachowania" kandydata w oderwaniu od aktualnej możliwości i zdolności do wykonywania zawodu adwokata, mogłaby prowadzić do sytuacji, w której za realizującą wymóg rękojmi zostanie uznana osoba, która nie jest dostatecznie przygotowana do wykonywania zawodu adwokata. "Nieskazitelność charakteru" i "dotychczasowe zachowanie" nie mogą stanowić jedynych kryteriów oceny dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu. Zdanie egzaminu sędziowskiego w 1972r. z wynikiem dostatecznym i praca asystenta w [...] nie przekładają się na przesłankę dawania rękojmi /zdolności/ do wykonywania zawodu adwokata. Rozmowa z Komisją i negatywny wniosek Komisji co do wpisu był zdaniem Rady uzasadniony. Kandydat nie wykazał się niezbędną znajomością uregulowań prawnych ogólnie obowiązujących i korporacyjnych. Kandydat zdał egzamin sędziowski przed 33 laty i przez ten okres nie miał żadnego kontaktu z praktycznym stosowaniem prawa. Przedłożone opinie koncentrują się na formalnym opisie drogi zawodowej, zaś sformułowane w nich oceny przydatności kandydata do zawodu adwokata nie mają żadnego realnego uzasadnienia. Uchwała o wpisie powinna mieć na względzie ochronę interesu publicznego, która jest podstawowym zadaniem samorządu adwokackiego. Przedstawione dowody nie pozwoliły Radzie uznać, że kandydat jest w stanie profesjonalnie realizować zadania pełnomocnika. K. F. od powyższej uchwały odwołał się do Prezydium NRA. Zarzucał sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału przez przyjęcie, że nie występują przesłanki wpisu oraz błędną wykładnię pojęcia rękojmi z art.65 p.1 pr. adw. Wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały. Wskazał, że spełnia warunki formalne. Podzielił pogląd Rady, że "nieskazitelność charakteru" i "dotychczasowe zachowanie" nie mogą stanowić jedynych podstaw do oceny kandydata. Wskazał jednak, że nie ma podstaw, aby ustawowe pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata" utożsamiać z "ustaleniem stopnia przygotowania ubiegającego się o wpis do praktycznego i samodzielnego wykonywania zawodu adwokata" sprowadzonym do znajomości zasad etyki adwokackiej, organów adwokatury, reklamy usług adwokackich i możliwości prowadzenia sprawy przeciwko innemu adwokatowi. Powołał orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazujące, że "nieskazitelność charakteru" i "dotychczasowe zachowanie kandydata" to nie są cechy wartościujące konkretną osobę w sferze intelektualnej i profesjonalnej, lecz wyłącznie etyczno-moralnej. Wykładnia zastosowana przez ORA ma charakter rozszerzający i prowadzi do zwiększenia zakresu oceny warunków, które musi spełnić kandydat. Podniósł, że nieetyczne było nie powiadomienie go o tematyce rozmowy jaką przeprowadzi Komisja i wskazał, że rozmowa była w rzeczywistości przesłuchaniem lub egzaminem. Uchwałą z dnia [...] marca 2006r. Prezydium NRA utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Nie wskazało podstawy prawnej swego działania, ale w uzasadnieniu uchwały powołało się na art.65 p.1 pr. adw. Prezydium NRA podzieliło argumentację ORA w [...], że "nieskazitelność charakteru" i "dotychczasowe zachowanie kandydata" są koniecznymi, ale nie wystarczającymi kryteriami oceny rękojmi. Organy adwokatury muszą czuwać, aby pomoc prawna była świadczona na należytym poziomie i w taki sposób, aby interesy klientów nie doznawały uszczerbku. Dopuszczenie do wykonywania zawodu osób, które nie gwarantują dostatecznie wysokiego poziomu usług i nie mają orientacji w zakresie podstawowych zasad funkcjonowania adwokata w systemie wymiaru sprawiedliwości byłoby ze strony samorządu sprzeniewierzeniem się celom jego istnienia. Komisja nie badała wiedzy z poszczególnych dziedzin prawa, a jedynie orientację ogólną w zakresie norm etyki adwokackiej i kandydat wiedzy tej nie wykazał. Organ wskazał też, że upływ 33 lat od chwili zdania egzaminu adwokackiego i brak praktyki przez ten czas sprawiają, że kandydat nie może podołać współczesnym wyzwaniom zawodu adwokata. Na powyższą uchwałę K. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucał błędne przyjęcie, że brak przesłanek do dokonania wpisu, błędną wykładnię pojęcia rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, naruszenie art.9 kpa przez niepoinformowanie kandydata o tematyce rozmowy z Komisją. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację i orzecznictwo powołane w odwołaniu od uchwały w kwestii wadliwej interpretacji pojęcia rękojmi. Podniósł brak podstawy prawnej do poddania kandydata kontroli w zakresie wiedzy dotyczącej zasad funkcjonowania adwokata w systemie wymiaru sprawiedliwości. Podkreślił, że nie był powiadomiony o tematyce rozmowy z Komisją, a rozmowa była w istocie przesłuchaniem. Oświadczył, że miał praktykę zawodową i pracował na podstawie umowy zlecenia jako konsultant prawny w związkach zawodowych w [...] na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, ale nie ma na to dokumentów. NRA w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006r. K 6/06 opublikowany 4 maja 2006r., mocą którego art.66 ust.1 p.2 pr.adw. utracił swoją moc, co zdanie NRA przesądza o oddaleniu skargi. W piśmie do Sądu z [...] sierpnia 2006r. K. F. wniósł o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia wystawionego [...] sierpnia 2006r. przez adw. Z. na okoliczność praktyki prawniczej skarżącego oraz wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania przepisów szczegółowo regulujących kwestie rękojmi. Wniosków tych Sąd nie uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Na wstępie wskazać należy, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na zmianę z przepisów prawa, bowiem żaden przepis p.p.s.a., a w szczególności powołany przez skarżącego art.125 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje takiej przyczyny zawieszenia postępowania sądowego. Brak też było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności posiadania praktyki prawniczej skarżącego. Zgodnie z art.106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W sprawie niniejszej w postępowaniu administracyjnym posiadanie praktyki prawniczej nie było przez skarżącego w ogóle podnoszone, a w skardze nie zarzuca on niewyjaśnienia tej okoliczności, a tylko wadliwy zakres oceny jego osoby w ramach badania przesłanki rękojmi. Zatem dopiero ustalenie przez Sąd, czy okoliczność posiadania praktyki mogła i powinna być badana przez organy samorządu w ramach badania rękojmi, pozwoli na ocenę prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania dowodowego. W żadnym natomiast przypadku Sąd nie może zastąpić organu, co realizacji zasady z art.7 kpa –dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych uchwał o odmowie wpisu wnioskodawcy na listę adwokatów Sąd zważył, że ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 163poz.1361/, zwana danej "ustawą o zamianie pr.adw." zachowała niezmienione wymogi uzyskania wpisu na listę adwokatów objęte art. 65 p.1 i p.2 pr.adw., zaś od wymogu objętego art.65 p.4 pr.adw. tj. ukończenia aplikacji adwokackiej w RP i zdania egzaminu adwokackiego, zgodnie z nową treścią art.66 ust.1 p.2 pr.adw., zwolniła osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny. Zmieniona ustawa pr.adw. obowiązująca w dacie podejmowania obu zaskarżonych uchwał uprawniała więc do uzyskania wpisu na listę adwokatów wszystkie osoby, które spełniały: 1/ niezmienione przesłanki z art.65 p.1pr.adw. /były nieskazitelnego charakteru, swym dotychczasowym zachowaniem dawały rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata/, 2/ przesłanki z art.65 p.2 pr.adw. /korzystały w pełni z praw publicznych oraz posiadały pełną zdolność do czynności prawnych/, 3/ przesłanki z art.65 p.3 pr.adw. /ukończyły wyższe studia prawnicze w RP i uzyskały tytuł magistra lub ukończyły zagraniczne studia prawnicze uznane w RP/, 4/ przesłanki z art.66 ust.1 p.2 pr.adw. / zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny/. Ustawa nie wprowadziła żadnych dodatkowych warunków wpisu na listę adwokatów dla osób, które legitymując się zdanym egzaminem sędziowskim, prokuratorskim, radcowskim lub notarialnym zostały zwolnione z wymogu ukończenia aplikacji adwokackiej i zdania egzaminu adwokackiego z art.65 p.4 pr.adw. W sprawie niniejszej jest niesporne między stronami, że kandydat spełniał warunki przewidziane art.65 p.2 i 3 pr.adw. /pełnia praw publicznych, pełna zdolność do czynności prawnych, ukończenie wyższych studiów prawniczych, uzyskanie tytułu magistra/, a także warunek przewidziany art. 66 ust.1 p.2 pr.adw. /zdanie egzaminu sędziowskiego/. Niesporne jest także spełnianie przez kandydata pierwszego warunku z art.65 p.1 pr.adw. tj. posiadanie nieskazitelnego charakteru. Przedmiotem sporu jest wykładnia drugiej przesłanki zawartej w art. 65 p.1 pr.adw. tj. przesłanki dawania rękojmi. Jak wskazano wyżej tekst ustawy co do tej przesłanki pozostał niezmieniony i nadal stanowi, że kandydat może być wpisany na listę adwokatów jeżeli "swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata". Z takiej treści zapisu ustawowego nie można wyprowadzać wniosku, iż uprawnia on organy adwokatury do kontrolowania i oceny wiedzy kandydata w jakiejkolwiek dziedzinie lub praktyki kandydata, albo przydatności do zawodu z racji wieku lub upływu czasu od uzyskania dyplomu lub zdania egzaminu. Trafność takiego niezmienionego rozwiązania ustawowego pozostaje poza oceną Sądu w sprawie niniejszej, w szczególności wobec faktu, że dopuszczony omawianą ustawą szeroki dostęp do zawodu adwokata został już zakwestionowany przez organy Adwokatury i wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006r. /sygn.akt K 6/06/ Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art.66 ust.1 p.2 za niezgodny z art.17 ust.1 Konstytucji w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Wyrok ten został jednak wydany po podjęciu obu skarżonych uchwał i opublikowany 4 maja 2006r., a więc dopiero z tą datą przepisy uznane nim za niezgodne z Konstytucją utraciły moc, zaś wcześniej korzystały z domniemania zgodności z Konstytucyją. W dacie wydawania skarżonych uchwał art.66 ust.1 p. 2 pr.adw. obowiązywał, a organy adwokatury uprawnione były i obowiązane do sprawdzania tylko tego, czy kandydat "swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię wykonywania zawodu adwokata". Jak wskazano wyżej brzmienie przepisu nie uległo zmianie, a jego treść była wielokrotnie interpretowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzeczeniach podkreślano, że na rękojmię w rozumieniu art. 65 pr.adw. składają się dwa elementy: 1/ cechy charakteru kandydata takie jak uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem, 2/dotychczasowe zachowanie odpowiadające ocenom moralnym i etycznym /por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 II SA 725/00 Lex nr 53476, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1994 II SA 860/93 Wokanda 1995 nr 3 s.28/. Podobnie interpretowany był art. art.24 ust.1 p. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 123 z 2002r.poz.1059 z późn. zmianami/ będący odpowiednikiem art.65 p.1 pr.adw. W wyroku z dnia 14 października 1991r. /sygn. akt II SA 559/91, Radca Prawny 1994/6/18/ NSA wyjaśnił, że "przy ocenie dotychczasowego zachowania się osoby ubiegającej się o wpisanie na listę radców prawnych bierze się pod uwagę takie kryteria jak: szlachetność, prawość, uczciwość, przestrzeganie zasad etycznych. Powyższe elementy są punktem wyjścia do prognozowania jej zachowań jako radcy prawnego/.../". Rękojmia w rozumieniu art.65 p.1 pr.adw. to zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność /por. wyrok NSA z 23 lutego 1999r. II SA 1888/98, Lex 46707/. Jednocześnie ani przepisy, ani orzecznictwo nie dawały żadnych podstaw do sprawdzania znajomości prawa przez kandydata /por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 II SA 3093/95 Glosa 1997 nr 9 s.29/. W sprawie niniejszej z uzasadnień obu uchwał wynika, że organy samorządu w świetle dotychczasowych zachowań kandydata nie mają żadnych zastrzeżeń co do jego strony moralno-etycznej, mają natomiast zastrzeżenia co do niewykazania praktyki prawniczej oraz niewykazania się znajomością uregulowań korporacyjnych i bardzo odległym w czasie zdaniem egzaminu sędziowskiego. W ocenie Sądu w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał organy korporacyjne nie miały podstaw prawnych do kontrolowania tych cech kandydata, bowiem nie mieszczą się one w pojęciu dotychczasowych zachowań świadczących o dawaniu rękojmi i wykraczają poza ocenę moralno - etyczną kandydata. Na wadliwość tego uregulowania prawnego i konieczność zmian w ustawie wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku. Gdyby przyjąć, że badanie praktyki, wiedzy i przydatności kandydata do zawodu adwokata może być badane przez organy samorządu w ramach sprawdzania czy kandydat "swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata", to żadne zmiany prawa nie byłyby konieczne a organy samorządu oceniałyby samodzielnie bliżej nie zdefiniowaną przydatność do zawodu. Tak jednak nie jest i Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność wprowadzenia zmian w ustawie. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu brak było w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał podstawy prawnej do uznania, że kandydat który nie ma praktyki prawniczej, zdał egzamin sędziowski w odległym czasie i słabo zna przepisy korporacyjne, ale jest nieskazitelnego charakteru, a jego dotychczasowe zachowanie pod względem etyczno-moralnym nie budzi żadnych zastrzeżeń, nie spełnia przesłanki z art.65 p.1 pr.adw. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł o niewykonywaniu uchylonych uchwał na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art.205 § 1 p.p.s.a. i zasądził kwotę 200,00 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego