IV SA/Wa 455/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2006 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie scalenie gruntów oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], którą została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1982r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i K., gm. S., w części dotyczącej gruntów stanowiących współwłasność spadkobierców W. C. oraz gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przekazanego następcom przez J. C. umową z dnia [...] kwietnia 1982r. oraz w części obejmującej obecną działkę nr [...] w obrębie K. Organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1980r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi S., K., gm. S.. Postępowaniem scaleniowym zostały objęte m. in. grunty W. i J. małż. C., o powierzchni 3,11 ha i wartości 185,85 jednostek szacunkowych. Na powierzchnię tę składały się grunty, których własność W. i J. małż. C. nabyli aktem własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972r. wydanym przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. o powierzchni 2,80 ha położonych w S., aktem własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1982r. wydanym przez Naczelnika Gminy S. o powierzchni 0,27 ha, położonych we wsi S. oraz aktem własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1982r. wydanym przez Naczelnika Gminy S., na podstawie którego W. i J. małż. C. nabyli na współwłasność udziały w kilku działkach gruntów, także położonych we wsi S. W toku postępowania scaleniowego w dniu 15 listopada 1981r. zmarł W. C. Spadek po nim nabyli na podstawie ustawy: żona J. C. oraz dzieci R. C., S. C. i H. O. po - części spadku każde z nich. Organ odwoławczy ustalił, że w wyniku spadkobrania po W. C. oraz w wyniku przekazania przez J. C. umową darowizny z dnia [...] kwietnia 1982r. swojego udziału w gospodarstwie rolnym objętym postępowaniem scaleniowym na rzecz dzieci, ostatecznie współwłaścicielami gospodarstwa rolnego małż. C. stały się ich dzieci R. C., S. C. i H. O. po 1/3 części każde z nich. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1982r. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi S., K., gm. S. opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów / Dz. U. Nr 3, poz. 13 /. W dniu 11 marca 2002r. H. O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1982r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i K., w części dotyczącej gruntów należących przed scaleniem do jej rodziców W. i J. małż. C. We wniosku wskazała, iż w wyniku scalenia gruntów dokonano niezgodnego z przepisami prawa zniesienia współwłasności części gruntów stanowiących współwłasność R. C., S. C. i H. O. Ponadto H. O. we wniosku z dnia 11 marca 2002r. podniosła, iż bez podstawy prawnej wykazano jako współwłaścicieli, wydzielonej w wyniku scalenia gruntów działki oznaczonej numerem [...] o pow. 0,82 ha, jej braci - R. C. oraz S. C. Na działce tej znajdował się tartak nabyty nieformalną umowa z dnia [...] sierpnia 1980r. przez J. i H. O. oraz H. i M O. od S. P. W tej sytuacji to nabywcom tartaku należało wydzielić działkę, na której się on znajdował. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1982r. w części dotyczącej gruntów objętych wnioskiem H. O. z dnia 11 marca 2002r. Organ pierwszej instancji uznał, że bez podstawy prawnej wykazano jako współwłaścicieli wydzielonej w wyniku scalenia gruntów działki nr [...] R. C. i S. C. Organ pierwszej instancji uznał również, że w wyniku scalenia bez podstawy prawnej dokonano częściowego zniesienia współwłasności gruntów stanowiących współwłasność R. C., S. C. i H. O., wydzielając jednemu ze współwłaścicieli jego udział, jako należny ekwiwalent gruntowy w odrębnej działce ewidencyjnej, co stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów. Organ odwoławczy potwierdził, że postępowaniem scaleniowym objęta była m. in. działka zabudowana wraz ze znajdującym się na niej tartakiem. Działka ta wraz z tartakiem stanowiła własność E. i A. małż. K. Przed wszczęciem postępowania scaleniowego, tj. w dniu [...] marca 1980r. nieformalną umowa kupna-sprzedaży nabyli ją J. i H. małż. O. oraz H. i M. małż. O. i w czasie postępowania scaleniowego byli w jej posiadaniu. W wyniku scalenia gruntów, działka ta wraz z gruntami przyległymi, oznaczona nr [...], została wydzielona na współwłasność H. O., R. C. i S. C. W tej sytuacji w toku scalenia gruntów rażąco naruszono przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela lub posiadacza samoistnego. Organ odwoławczy uznał również, że w wyniku scalenia gruntów, bezprawnie dokonano zniesienia współwłasności gruntów stanowiących współwłasność R. C., S. C. i H. O. w ten sposób, że jedna z nowowydzielonych działek oznaczona nr [...] wydzielona została tylko dla R. C. Ustawa z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów nie przewidywała znoszenia współwłasności nieruchomości rolnych w trybie postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego stan prawny gruntów ekwiwalentnych wydzielonych w wyniku scalenia w zamian za wniesione do niego grunty W. i J. małż. C. został wadliwie określony. Z decyzją tą nie zgodziła się K. C. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że w toku postępowania scaleniowego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podczas gdy postępowanie scaleniowe było wadliwe jedynie co najwyżej w odniesieniu do działki nr [...], jednakże nie w stopniu rażącym. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, 7 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa, art. 76§ 1 kpa poprzez pominięcie faktu, że działka nr [...] została przyznana R. C. w zamian za działki nr [...],[...],[...] i [...]. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153,poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1982r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i K. toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów tj. w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej / art. 16 § 1 kpa /. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa / art. 156 § 1 pkt 2 kpa /, lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996r. IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego / por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000r. sygn. akt III S.A. 1935/99 / przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1982r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. i K., wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów / Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm. /. Wprawdzie w dacie wydania decyzji Wojewody [...] tj. w dniu [...] sierpnia 1982r. obowiązywała już nowa ustawa o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982r. w swoim pierwotnym brzmieniu / Dz. U. Nr 11, poz. 80 /. Zgodnie z art. 33 tej ustawy, weszła ona w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 6 kwietnia 1982r. Jednakże z uwagi na to, że postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi S., K. gm. S. zostało wszczęte w dniu 30 października 1980r., to zgodnie z art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982r. w jej pierwotnym brzmieniu, postępowanie scaleniowe lub wymienne prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów. Scalanie gruntów zgodnie z ustawą z dnia 24 stycznia 1968r. miało na celu polepszenie warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej. Obejmowało ono tylko grunty rolne z wyłączeniem lasów i gruntów leśnych / art. 22 ust. 1 /. Uczestnikami postępowania scaleniowego byli właściciele jak i posiadacze samoistni gruntów. Każdy uczestnik postępowania scaleniowego otrzymywał, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej / art. 3 ust. 1 /. Grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody właściciela lub posiadacza samoistnego / art. 1 ust. 3 /. Stan własności lub posiadania uczestników scalenia gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów /art. 10/. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, ale nie przesądzała tytułu własności / art. 16 ust. 1 /. Scalanie gruntów nie zmieniało ani liczby właścicieli, ani prawa własności, czy innych uprawnień związanych z gruntem. Wiadomo, że uczestnik scalenia stawał się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem. Tak, więc grunty poscaleniowe muszą stanowić ekwiwalent gruntów przedscaleniowych w pełnym zakresie tzn. muszą również odzwierciedlać poprzedni stan własności /współwłasności/. Słusznie organy uznały, że grunty pochodzące z gospodarstwa J. i W. C. objętych postępowaniem scaleniowym o ogólnej powierzchni 3,65 ha stanowiły częściowo współwłasność H. i J. O., S. i T. C. oraz R. i A. C. co do powierzchni 2,27 ha, a częściowo współwłasność H. O., S. C. i R. C. co do powierzchni 1,38 ha w odpowiednich udziałach. Tak, więc grunty wydzielone w toku postępowania scaleniowego jako grunty ekwiwalentne za nie muszą również odzwierciedlać ten stan współwłasności. Na nieruchomości o powierzchni 1,38 ha, która w całości stanowiła współwłasność rodzeństwa znajdował się budynek mieszkalny. Działka oznaczona nr ewid. [...] wyodrębniona została z gruntów nieruchomości o powierzchni 1,38 ha przekazanych na współwłasność H. O., R. C. i S. C. umową o przekazaniu własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] kwietnia 1982r. W toku postępowania scaleniowego działka nr ewid. [...] została wydzielona R. i A. C. jako ekwiwalent za ich działki nr [...],[...],[...] i [...]. Jednakże współwłaściciele gruntów, z których działka nr ewid. [...] została wydzielona, w toku scalenia nie otrzymali za nią gruntów ekwiwalentnych stanowiących ich współwłasność. Słusznie w tej sytuacji uznały organy, że w toku postępowania scaleniowego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonano zniesienia współwłasności poprzez wydzielenie działki nr ewid. [...] wyłącznie dla jednego ze współwłaścicieli z pominięciem pozostałych współwłaścicieli. Ponadto grunty te przed scaleniem zabudowane były budynkiem mieszkalnym. Objęciem postępowaniem scaleniowym gruntów pod zabudowaniami bez zgody wszystkich współwłaścicieli w sposób rażący naruszyło art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodzić się również należy z ustaleniami organu dotyczącymi działki oznaczonej obecnie nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] stanowi ekwiwalent za działkę zabudowana tartakiem wraz z przyległymi gruntami. Działkę zabudowaną tartakiem, stanowiącą własność E. i A. małż. K., nieformalną umową kupna-sprzedaży z dnia [...] marca 1980r. nabyli J. i H. małż. O. i H. i M. małż. O. W toku postępowania scaleniowego była ona w ich posiadaniu, tak więc bezpodstawnie została ona przyznana na współwłasność obok H. O. również R. C. i S. C., dla których nie stanowiła ona ekwiwalentu za grunty przedscaleniowe. A ponadto jako grunty zabudowane przed scaleniem wymagały zgody wszystkich posiadaczy na objęcie ich postępowaniem scaleniowym zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego nie można podzielić argumentów skarżącej, że w toku postępowania scaleniowego w zakresie gruntów stanowiących współwłasność spadkobierców W. C. oraz gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przekazanego następcom przez J. C. umową z dnia [...] kwietnia 1982r. oraz w części obejmującej obecną działkę nr [...] w obrębie K. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.