II OSK 236/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 578/06 w sprawie ze skargi J. G., W. G. i W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 oddalił skargę J. i W. G. oraz W.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów we wsiach R., D., J., D., K., H., G., O., M., B., M., W. i I., gmina I. oraz we wsiach K. i K., gmina K., w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi W., wydzielonej w wyniku wymiany dla RSP M. oraz działki nr [...] położonej we wsi J., wydzielonej w wyniku wymiany dla J. i W. G. a stanowiącej obecnie własność ich syna – W.G. w przedmiocie wymiany gruntów. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd wskazał, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] jest decyzją ostateczną, której wzruszenie zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych wymaga bowiem ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego przewidzianego w przepisach prawa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem dokonuje on oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu. Wobec powyższego w postępowaniu nieważnościowym organ nie może prowadzić postępowania dowodowego, a zatem również ustalać czy nieruchomość objęta postępowaniem scaleniowym stanowiła w szczególności w chwili wydania zaskarżonej decyzji grunt zalesiony. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżących zostały spełnione cele i zasady postępowania scaleniowego. J. G. brał udział w postępowaniu scaleniowym. Projekt wymiany gruntów nie był przez niego kwestionowany na żadnym z etapów wspomnianego postępowania. Skarżący wyraził zgodę na objęcie w posiadanie działki nr [...] położonej na terenie miejscowości J. w zamian za nieruchomość położoną we wsi W.. Przedmiotowe działki zostały wyznaczone i okazane. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" stan własności i posiadania uczestników wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określone zostały według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów, jeszcze przed wymianą gruntów. Świadczy o tym oddzielenie kompleksu leśnego od użytków rolnych poprzez wykonanie przed wymianą podziału działki nr [...] na działkę nr [...] (las) pozostawioną W. i J.G. oraz działkę [...] (użytek rolny) poddaną wymianie. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu brak było zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał również, że skarżący J. i W. G. nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bowiem na skutek przekazania W. G. działek będących przedmiotem wymiany gruntów przestali być oni właścicielami owych nieruchomości. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie rodzi praw ani obowiązków po ich stronie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. G. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", polegające niezastosowanie przez Sąd trybu nadzwyczajnego wzruszenia zaskarżonej decyzji obarczonej wadą nieważności oraz naruszenie art. 145 § 1 lit. c/ w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niezbadanie decyzji Wojewody K. z dnia [...] pod względem jej zgodności z przepisami prawa. Skarżący zarzucił również zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, które wykazałoby, że nieruchomość objęta postępowaniem scaleniowym stanowiła grunty leśne w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Nadto skarga zarzuciła naruszenie art. 144 §1 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego. W ocenie skarżącego Sąd uprawniony jest wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, ale również winien on objąć zakresem orzekania akt wydany przez organ administracji, w sytuacji kiedy jest on obarczony wadami przewidzianymi we wskazanym przepisie. Dotyczy to wszelkich rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Wobec powyższego Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i dlatego podlega oddaleniu. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do przyjęcia, iż będąca przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym, opartym o treść art. 156 § 1 k.p.a., decyzja Wojewody K. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów jest dotknięta wadami wymienionym w tym przepisie skutkującymi stwierdzenie jej nieważności. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż sama skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji wykazującej, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W szczególności skarga kasacyjna formułując zarzut naruszenia art. 7 i 77 oraz 107, 78 i 75 k.p.a. nie precyzuje w sposób jasny czy stawia go w odniesieniu do decyzji zaskarżonej, czy uważa, że wadą naruszenia tych przepisów dotknięta jest decyzja kwestionowana - Wojewody K. z dnia [...] i w uchybieniu tym przepisom upatruje nieważność tej decyzji. Powołując się na naruszenie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. i zarzucając Sądowi I instancji, iż nie orzekł w stosunku do wymienionej decyzji nierozstrzygając "w głąb", skarga kasacyjna nie podjęła nawet próby wykazania, że wymieniona decyzja dotknięta jest wadą nieważności w szczególności, że nieważność ta wiąże się z rażącym naruszeniem określonych przepisów. Nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej nieodniesienia się przez Sąd I instancji do decyzji kwestionowanej, gdyż oceniając legalność zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd dokonał jej kontroli na płaszczyźnie prawidłowości stosowania art. 156 § 1 k.p.a., a więc i oceny decyzji poddanej kontroli w postępowaniu nadzorczym. Błędne jest przekonanie wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji badał czy zachodzą przesłanki "stosowania art. 156 wyłącznie w stosunku do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi", bowiem kontrola Sądu polegała na zbadaniu czy organ wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo przepis ten zastosował, a w obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał analizy postępowania zakończonego wydaniem decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, wypowiadając się równocześnie co do jej zgodności z prawem materialnym i dochodząc do konstatacji, iż prawidłowa jest ocena wyrażona w decyzji zaskarżonej o braku przesłanek przypisania decyzji kontrolowanej cech nieważności na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. O czym już była mowa wyżej, również skarga kasacyjna nie podważa w istocie tego stanowiska Sądu I instancji i nie wywodzi w czym upatruje nieważność kwestionowanej decyzji Wojewody K. z [...]. Dokonując kontroli decyzji zaskarżonej w zakresie prawidłowości stosowania art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zarazem dokonał oceny prawidłowości decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, a zatem rozstrzygał w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 k.p.a. i zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony. Możliwość wydania orzeczenia w stosunku do decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez zastosowanie przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. otwarta byłaby jedynie wówczas, gdyby istniały przesłanki dla uchylenia decyzji zaskarżonej i decyzji poprzedzającej, a nadto istniałyby podstawy dla wzruszenia decyzji kontrolowanej. W rozpoznawanej sprawie, o czym była mowa na wstępie, Sąd niewadliwie ocenił, iż decyzja zaskarżona nie narusza prawa, a zatem zamknięta była droga do orzekania na gruncie art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji Wojewody K. z dnia [...]. Za nieuzasadniony należy w związku z tym uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 135 p.p.s.a. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 144 p.p.s.a., bowiem przepis ten dotyczy związania wydanym wyrokiem, nie zaś kwestii wymaganego zakresu treści uzasadnienia. Przywołanie wymienionego przepisu i wskazanie, że Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego, prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna formułując ten zarzut z gruntu wadliwie przywołała wymieniony na wstępie przepis. Nawiasem podnieść należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym odnosi się do podniesionych zarzutów skargi . Trafnie podnosi uzasadnienie zaskarżonego wyroku, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzenia sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem ocenić czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w tym przepisie, a ocena taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że organ administracji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi postępowania dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego kwestionowanej decyzji lecz wyłącznie ocenia zgodność z przepisami tej decyzji, co obejmuje również ocenę zgodności z prawem w zakresie przeprowadzonego postępowania. Trafne jest w związku z tym stanowisko Sądu I instancji, iż nieuzasadniony był zarzut skargi zarzucający zaskarżonej decyzji nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, że działka [...] poddana wymianie w rzeczywistości miała charakter leśny a nie rolny. Z materiałów sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody K. z dnia [...] wynika jednoznacznie, że wymieniona działka w ewidencji gruntów była wpisana jako użytek rolny i aktualny w dacie wydania tej decyzji wpis do ewidencji gruntów był rozstrzygającym dla dokonania ustaleń co do charakteru tej działki w sensie prawnym jako użytku rolnego, a nie leśnego. Wyeksponowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji argumenty skarżącego, że działka ta w rzeczywistości była zalesiona w istocie skierowane są do podważenia prawidłowości wpisu w ewidencji gruntu, a nie prawidłowości ustaleń dokonanych tą decyzją. Nie mogą one w szczególności podważyć prawidłowości ustaleń i oceny decyzji zaskarżonej, która w odniesieniu do materiałów sprawy i obowiązujących w dacie wydania tej decyzji przepisów dokonała kontroli decyzji. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż oddalając skargę Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem nie można podzielić stanowiska skargi, iż zaskarżona decyzja zapadła z obrazą art. 7 i 77 § 1 i 107 k.p.a. a postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Z przyczyn wymienionych wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu. Zgłoszony, przez ustanowionego wnoszącemu skargę kasacyjną pełnomocnika z urzędu, wniosek o przyznanie wynagrodzenia za czynności dokonane w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 254 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Sądowi I instancji.