II OSK 1913/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 642/03 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1913 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez M. K. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-K. z dnia [...] nakazującą M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej nawierzchni asfaltowej wraz z podbudową z tłucznia na drodze dojazdowej do działki nr ew. [...] w S. przy ul. [...], od strony ulicy [...] i na drodze wewnętrznej na terenie tej działki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zdaniem organu administracji przedmiotowa droga wykonana została jako samowola budowlana (art. 48 Prawa budowlanego), nie ma więc w sprawie zastosowania art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga była uzasadniona i to ze względu na wskazania zawarte w wyroku z dnia 17.09.2002 r. Sądu rozpoznającego uprzednio sprawę (sygn. akt II SA/Kr 1706/01). Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności zmierzających do doprowadzenia przedmiotowej drogi do stanu zgodnego z prawem i uchylając zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 81 "c" ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew dyrektywie wynikającej z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) i wiążących organy ocenie prawnej i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA, organy obu instancji przeszły nad nimi do porządku dziennego. Brak jest bowiem zdaniem Sądu jakichkolwiek działań świadczących o realizacji owych wskazań, czy też o respektowaniu przedstawionego wyżej poglądu prawnego w zakresie zastosowania w sprawie art. 81 "c" Prawa budowlanego. Doszło zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji do naruszenia prawa, a to art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 97 ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. B., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c i 3 p.p.s.a. polegającą na niesłusznym uwzględnieniu skargi M. K. przez niezasadne przyjęcie, że w/w decyzja narusza prawo, tj. art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 97 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wskazując na powyższe zarzuty wnoszący kasację wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, iż M. K. dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż bez wymaganego zezwolenia wybudował nową, szerszą drogę dojazdową od ulicy [...] i na terenie swojej działki na miejscu dotychczasowej wąskiej i gruntowej, z której praktycznie nie korzystał. Zmienił w zasadniczy sposób jej usytuowanie, nawierzchnię, a tym samym konfigurację terenu i to w sposób utrudniający T. B., właścicielowi działki przyległej, należyte jej wykorzystanie. Nadzór budowlany nie mógł przedsięwziąć nic ponadto, co wykonano w ramach urzędowej kontroli, aby "powziąć uzasadnione wątpliwości", gdyż jakiekolwiek inne sprawdzenie było i jest nadal niewykonalne, niepotrzebne i nie wymagane dyspozycją zawartą w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego zdaniem autora skargi kasacyjnej nakaz rozbiórki obydwu dróg, dojazdowej i wewnętrznej wybudowanych bez administracyjnego pozwolenia, wydany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego był całkowicie uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zasadnie wskazał wprawdzie Sąd pierwszej instancji, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Użyty w tym przepisie zwrot "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania...", należy rozumieć w ten sposób, że organ administracyjny związany jest nie tylko oceną, ale i wskazaniami w tym wyroku zawartymi. Problem w przedmiotowej sprawie sprowadził się do tego, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę ograniczył się do wybiórczo wybranego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu wydanego w sprawie, a nie dokonał analizy sprawy w kontekście pozostałych wskazań zawartych w uprzednio wydanym wyroku, co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 97 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trafnie bowiem zauważył wnoszący skargę kasacyjną, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17. 09.2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1706/01 zawarto jednoznaczne stwierdzenie, iż "...przedmiotowa droga wykonana jako samowola budowlana (art. 48 Prawa budowlanego) nie ma więc w sprawie zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego". Do tej kwestii stanowiącej z kolei podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się w ogóle. Natomiast zaakcentowano tylko i wyłącznie wcześniejszy fragment z uzasadnienia wyroku z dnia 17. 09.2002 r., iż "...w sprawie może mieć natomiast zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego" i to fragment kończący wcześniejszy wywód Sądu, a dotyczący zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Stwierdzić trzeba, iż w zaskarżonym wyroku nie wskazano ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia, a pozwalających na merytoryczną ocenę niniejszej sprawy, nie sposób też nawet ocenić, czy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy być może zajdzie konieczność wydania tożsamego rozstrzygnięcia, ale orzeczenie Sądu musi wskazywać ustalenia pozwalające na stwierdzenie czy orzeczenie wydane przez tenże Sąd znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego oraz czy zrealizowano wskazania zawarte w wydanym uprzednio wyroku. Podkreślenia wymaga, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do kwestii nie objętych zarzutami. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mając na względzie zaangażowanie stron w niniejszej sprawie, ich aktywność w postępowaniu przed Sądem, a także zakres przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.