I SA/Wa 706/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie : asesor NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia [...] [...] [...] Dom [...] w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 706/06 Uzasadnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Zgromadzenia [...][...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], mocą której umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Zdrowia, w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego Szpitala [...] w M. przy ul. [...] [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przedstawiono następujący stan sprawy. Zgromadzenie [...] [...] wnioskiem z dnia 25 października 2004 r., potwierdzonym pismem z dnia 23 sierpnia 2005 r., zwróciło się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego szpitala [...] w M. Pismem z dnia 30 sierpnia 2005 r., po sprecyzowaniu przez wnioskodawcę przedmiotu żądania Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego orzeczenia Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. umorzył postępowanie administracyjne we wskazanej sprawie, uzasadniając swoją decyzję tym, że szpital objęty orzeczeniem Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r. jest zakładem służby zdrowia, o którym mowa w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem sytuacja prawna zakładów służby zdrowia, które były własnością kościelnych osób prawnych i zostały uchwałami Rady Ministrów przejęte na własność Państwa oraz nieruchomości użytkowanych przez te zakłady, powinny uregulować umowy między organem administracji publicznej sprawującym nadzór nad zakładem a właścicielem nieruchomości. Z art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. wynika, że jeżeli strony nie zawarły wyżej wymienionej umowy w okresie dwóch lat od dnia 23 maja 1989 r., każda ze stron mogła przekazać sprawę do rozpatrzenia przez Komisję Majątkową, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 62 ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 65 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. roszczenia nie zgłoszone w ustawowym terminie wygasają. Rozeznanie przeprowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doprowadziło do ustaleń, że Zgromadzenie [...] [...] nie skierowało stosownego wniosku do Komisji Majątkowej, z tego też powodu roszczenie objęte wymienionym na wstępie wnioskiem wygasło. Oznacza to, iż od momentu wygaśnięcia roszczenia nie może być ono dochodzone. Ponieważ zaś wniosek Zgromadzenia Zakonnego z dnia 24 października 2004 r. zmierzał faktycznie do zaspokojenia roszczenia, które uległo prekluzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, a zatem należy je umorzyć stosownie do treści art. 105 § 1 kpa. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2005 r., uzupełnionym pismami z dnia 5 grudnia 2005 r. i 6 stycznia 2006 r. pełnomocnik Zgromadzenia zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. We wniosku tym podniesiono m.in., iż w sprawie nie ma zastosowania art. 65 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ponadto poinformowano, że umowy z art. 65 ust. 3 ustawy zostały zawarte 29 listopada 1990 r. oraz 31 października 2001 r., zauważono także, że została do uregulowania kwestia rzeczy przejętych przez Państwo, a nie będących ani własnością szpitala ani jego wyposażeniem w środki ku działalności niezbędne. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły być uwzględnione. Jeżeli na podstawie uchwał Rady Ministrów, o których mowa w art. 65 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r., przejęto zakład służby zdrowia wraz z ruchomościami bezpośrednio lub pośrednio związanymi z prowadzeniem zakładu, to przepis ten obejmuje także wymienione ruchomości. Świadczą o tym wprost art. 65, gdzie jest mowa o uregulowaniu sytuacji prawnej zakładów służby zdrowia oraz nieruchomości użytkowanych przez te zakłady. Wniosek Zgromadzenia Zakonnego nie odnosi się do nieruchomości, a jedynie do ruchomości, tak więc wspomniane ruchomości objęte są normą zapisaną wprost w art. 65, dotyczącą sytuacji prawnej zakładów służby zdrowia. Z tego też powodu zgłoszone przez Zgromadzenie Zakonne roszczenie dotyczące ruchomości, podobnie jak ewentualne dodatkowe roszczenie dotyczące nieruchomości wygasły na mocy art. 62 ust. 3 zdanie drugie, w związku z art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Dodatkowo podniesiono, że objęte roszczeniem ruchomości były przynależnościami Zakładu Służby Zdrowia w rozumieniu art. 10 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm.) i zgodnie z art. 12 wyżej wymienionego dekretu czynności prawne mające za przedmiot rzecz główną mającą skutek także względem przynależności. Omawiana zasada dotycząca związku przynależności z rzeczą główną aktualnie obowiązuje na podstawie art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z póz. zm.). Zaskarżone orzeczenie Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r. nie może być wzruszone także z tego powodu, że orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną, co wynika z ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 434) oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 21 września 1949 r. w sprawie przejęcia na własność przez związki samorządu terytorialnego niektórych szpitali utrzymywanych przez stowarzyszenia "Polski Czerwony Krzyż" i "Towarzystwo Ochrony Zdrowia Ludności Żydowskiej" oraz przez kongregacje, stowarzyszenia religijne i fundacje (M.P. nr A-58, poz. 885). Decyzja administracyjna jest najbardziej rozpowszechnioną kategorią aktu administracyjnego, najpełniej uregulowaną przepisami prawa administracyjnego. Szczególne wymagania prawne formułowane są co do podstaw prawnych do wydania decyzji. Przyjęta jest zasada, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa zawarty w ustawie lub przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa powierzający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej formie prawnej, a cytowane ostatnio przepisy w omawianym zakresie nie przewidują wydania takiego aktu administracyjnego. Z tych względów uznano, że zaskarżone orzeczenie jest zaświadczeniem potwierdzającym zaistnienie okoliczności faktycznych i utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Zgromadzenie [...] [...] Dom [...] w M., które domagało się uchylenia tej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Zdaniem strony skarżącej błędny jest pogląd, że na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 21 września 1949 r. w sprawie przejęcia na własność przez związki samorządu terytorialnego niektórych szpitali utrzymywanych przez stowarzyszenia "Polski Czerwony Krzyż" i "Towarzystwo Ochrony Zdrowia Ludności Żydowskiej" oraz przez korporacje, związki, stowarzyszenia religijne i fundacje, objętej art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, szpital Sióstr [...] został przejęty wraz z ruchomościami "bezpośrednio lub pośrednio" związanymi z prowadzeniem tego szpitala. Powołana uchwała przewidywała w § 2 przejęcie majątku ruchomego użytkowanego na potrzeby szpitala, a nie jak twierdzi organ związane w prowadzeniem szpitali i nie rozróżniała ruchomości związanych z prowadzeniem szpitali w sposób bezpośredni. Nie ma też żadnych argumentów potwierdzających, że zapisana w art. 65 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. norma dotycząca sytuacji prawnej zakładów służby zdrowia odnosi się wprost do ruchomości. Skarżące Zgromadzenie podniosło ponadto, że wniosek z dnia 25 października 2004 r. nie zawierał żadnych roszczeń co do ruchomości, dotyczył wyłącznie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r., stąd wszelkie uwagi organu odnośnie do przedawnienia roszczeń nie mają znaczenia w sprawie, podobnie jak bezprzedmiotowe jest powoływanie art. 12 Prawa rzeczowego. Nietrafny jest także pogląd organu, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1950 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz jest zaświadczeniem, bowiem orzeczenie to odpowiada kryteriom jakie spełniać musi decyzja administracyjna, także w świetle rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. Jeżeli, jak twierdzi Minister, nie istniały podstawy prawne do wydania orzeczenia, to powinna być stwierdzona jego nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tryb i kryteria szczegółowe przejęcia szpitali określone zostały w Instrukcji nr 2 wydanej przez Ministra Administracji Publicznej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia. Dodatkowo zarzucono, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zapewnił stronie zapoznania się z aktami postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jak słusznie podkreślono w skardze postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją toczyło się na wniosek Zgromadzenia [...] [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...] wydanego w porozumieniu z Ministrem Zdrowia w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego szpitala [...] w M. przy ul. [...] [...] (zawiadomienie z dnia 30 sierpnia 2005 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 4 kpa), stąd za wykraczające poza ramy tego postępowania uznać należy rozważania organu dotyczące kwestii związanych z dochodzeniem roszczeń w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. umorzył prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, bowiem uznał, po przedstawieniu wywodów dotyczących sytuacji prawnej zakładów służby zdrowia, o których mowa w art. 65 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r., że roszczenie objęte wnioskiem Zgromadzenia wygasło, co oznacza, że od momentu wygaśnięcia nie może być ono dochodzone. Stwierdził następnie, że wniosek w sprawie zmierza faktycznie do zaspokojenia roszczenia, które uległo prekluzji, dlatego należy uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentację wyrażoną w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., dodatkowo podniósł, że orzeczenie Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] kwietnia 1950 r. nie może być wzruszone także z tego powodu, że orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną, co wynika z ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 21 września 1949 r. w sprawie przejęcia na własność przez związki samorządu terytorialnego niektórych szpitali utrzymywanych przez stowarzyszenia "Polski Czerwony Krzyż" i "Towarzystwo Ochrony Zdrowia Ludności Żydowskiej" oraz przez kongregacje, stowarzyszenia religijne i fundacje, które nie przewidywały wydania takiego aktu administracyjnego i stwierdził, że z tych względów zaskarżone orzeczenie jest zaświadczeniem potwierdzającym zaistnienie okoliczności faktycznych. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej w świetle motywów rozstrzygnięć zawartych w obu decyzjach organu nadzoru uznać należało za przedwczesne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przedstawił należytego uzasadnienia stanowiska zajętego w kwestii bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego. Przyczyna umorzenia postępowania podana w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., nie mogła być uznana za prawidłową, zaś wywody dotyczące tej kwestii, zawarte w zaskarżonej decyzji niedostatecznie wyjaśniły stanowisko organu. Jak już podniesiono poza zakres postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1950 r. wykraczają rozważania dotyczące dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów powołanej wcześniej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Za nieuprawnione w świetle obowiązujących przepisów uznać należy twierdzenie, że regulacje zawarte w tej ustawie ograniczają w czasie możliwość wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności wydanych przed wejściem w życie tej ustawy decyzji administracyjnych dotyczących mienia objętego później przepisami tej ustawy. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, rozstrzyganej w trybie postępowania administracyjnego, które jedynie fragmentarycznie zostało unormowane w kodeksie postępowania administracyjnego mają w pozostałym zakresie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe, w tym również art. 105 § 1 kpa. W razie stwierdzenia, że brak jest w danym przypadku obowiązującej w obrocie prawnym decyzji można mówić o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i uzasadnione jest wydanie decyzji o jego umorzeniu (tak B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" PiP 2001, nr 8 s. 35-36). Jednakże w sprawie niniejszej stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na uznanie, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1950 r. nie jest decyzją administracyjną nie zostało poprzedzone analizą treści tego aktu pod kątem spełnienia niezbędnych przesłanek do uznania je za decyzję administracyjną, nie rozważono również należycie kwestii związanych z podstawą prawną wskazaną w orzeczeniu. W odniesieniu do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenie nie jest decyzją administracyjną z braku podstawy prawnej zawartej w ustawie lub przepisie aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w ramach upoważnienia zawartego w akcie wykonawczym zauważyć trzeba, że decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w drodze decyzji przepisy nie przewidują podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej, taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z 23 lutego 1981 r., ONSA 1981/2/89), skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to podziela. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że akt kwestionowany w postępowaniu nadzorczym jest zaświadczeniem nie zostało również uzasadnione. Powyższe braki postępowania winny zostać usunięte przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z podniesionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.