VI SA/Wa 1088/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2006 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy kat. "B" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1088/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezydent m. [...], na skutek wniosku T. S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wymianę prawa jazdy kat. "B" nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) odmówił wymiany prawa jazdy oraz zobowiązał do natychmiastowego zwrotu tego dokumentu kierując jednocześnie wnioskodawczynię, w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji, na egzamin teoretyczny i praktyczny w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie uprawnień kategorii "B". Posiadane przez T. S. prawo jazdy kat "B" zostało wydane przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] września 1986 r. z ważnością do dnia [...] lipca 2001 r. W związku z tym, iż termin ważności prawa jazdy upłynął, a nadto T. S. złożyła oświadczenie z dnia [...] maja 2005 r., iż od 2001 r. nie używała prawa jazdy ponieważ nie posiadała samochodu, organ administracji uznał, że zachodziło uzasadnione zastrzeżenie co do kwalifikacji wnioskującej o wymianę prawa jazdy do kierowania pojazdami w zakresie kategorii "B". Od decyzji tej T. S. złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia i wymiany prawa jazdy bez konieczności zdawania egzaminu. Zdaniem skarżącej nie zachodziły uzasadnione okoliczności, wskazane w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) wymienionej ustawy do skierowania jej na egzamin celem sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kat. "B". Sama przyznana przez skarżącą okoliczność nie prowadzenia pojazdów od 2001 r. nie uzasadniała, w jej ocenie, odmowy wymiany prawa jazdy i skierowania na egzamin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, wyznaczając nowy termin na dwa miesiące od dnia doręczenia decyzji, oraz w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji uznał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Prawo jazdy skarżącej utraciło ważności w roku 2001 i od tego czasu, jak oświadczyła, nie prowadziła pojazdów. Wątpliwości skarżącej budziło zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie organu z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż ma on zastosowanie do osób posiadających uprawnienie do kierowania pojazdami lecz stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy osoby nie posiadające ważnego dokumentu nie mogą być kierującymi i powinny zwrócić się do organu właściwego o wydanie wtórnika tego dokumentu. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy wtórnik wydaje się osobie posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem, w przypadku zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w dokumencie, pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany tych danych. Wtórnik jest wydawany, zdaniem organu, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.), tj. zgodnie z pkt 1 lit. c) po przeprowadzeniu badań lekarskich i psychologicznych. Niedostarczenie tych dokumentów organowi wydającemu prawo jazdy stanowi podstawę, w myśl art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy. Z powyższego organ administracji wyprowadził wniosek, iż niezasadnym było twierdzenie skarżącej, że nie ma do niej zastosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym – obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Poddanie się temu obowiązkowi, w ocenie organu administracji, uzasadniała okoliczność, przyznana przez skarżącą w jej oświadczeniu, iż nie prowadziła pojazdów od 2001 r. Z uwagi jednakże na zbyt krótki termin, zawarty w decyzji organu I instancji, do poddania się sprawdzeniu kwalifikacyjnym, organ odwoławczy w tym zakresie decyzję uchyli wyznaczając termin odpowiedni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S. żądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, iż okoliczności powołane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały skierowania jej na egzamin sprawdzający. Nie wykazano bowiem, by skarżąca utraciła wiadomości niezbędne do prowadzenia pojazdów lub skutkiem ustalonych przez organ okoliczności można było stwierdzić, że w stosunku do niej zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do wymaganych umiejętności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, powołując się na to, że skarżąca nie prowadząc pojazdów przez okres prawie pięciu lat mogła utracić niezbędne wiadomości z zakresu znajomości przepisów o ruchu drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu byłą skarga T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie wymiany prawa jazdy. Organ administracji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – dalej powoływanej jako ustawa – oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.). Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne toczyło się z wniosku T. S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wymianę prawa jazdy i w tym kierunku powinno być przez oba organy administracji prowadzone. Nie było to postępowanie o wydanie prawa jazdy, bowiem skarżąca dokument taki posiadała z ważnością do 2001 r. Niezrozumiałym zatem jest oparcie rozstrzygnięcia, między innymi na ww. rozporządzeniu zamiast zastosowanie właściwego przepisu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.). Stosownie do art. 150 ust. 1 ustawy, prawa jazdy (...), wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Osoba uprawniona dokonująca wymiany jest obowiązana do uiszczenia opłaty ewidencyjnej. Skarżąca wystąpiła o wymianę prawa jazdy (wydanie wtórnika) w związku ze zmianą danych (adresu zamieszkania). Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę o utracie prawa jazdy, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w tym dokumencie. W takim przypadku starosta, na wniosek osoby uprawnionej, wydaje za opłatą wtórnik dokumentu pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych (art. 98 ust. 2 ustawy). Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy ustalono termin wymiany praw jazdy wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 ze zm.), który określono od dnia [...] kwietnia 1993 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r., przy czym dotychczasowe prawa jazdy wymieniane były zgodnie z posiadaną kategorią. Skarżąca termin ten zachowała – dla wymiany posiadanego prawa jazdy, które otrzymała w 1986 r. - występując z wnioskiem o wymianę w dniu [...] kwietnia 2005 r. Jak już zostało powiedziane, postępowanie administracyjne dotyczyło wymiany, a nie wydania, uprawnienia do kierowania pojazdami i w związku z tym ani przepis art. 150 ustawy, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy nie stanowiły podstawy do weryfikowania uprawnień, które skarżąca nabyła po zdaniu egzaminu i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu jej prawa jazdy (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 190/03, sygn. akt 4/II SA/Po 189/03; z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 680/03 oraz z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1609/03), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd wyrażony w tych orzeczeniach. Organ administracji zastosował w podstawie prawnej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Nie uwzględnił natomiast przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Godzi się więc zauważyć, iż odesłanie zawarte w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy stanowiące, iż przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1, także nie dawało podstawy do stosowania, wskazanych w ww. § 2 ust. 1, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Odesłanie to bowiem narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja RP nie przewiduje konstrukcji tzw. "upoważnień wielostopniowych" do wydania aktów podustawowych, a delegacjom zawartym w ustawach nakreśla obowiązek precyzyjnego sformułowania treści aktów wykonawczych. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) normuje odesłania ustawowe, wskazując wymagania formalne, jakie odesłanie powinno spełniać. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 2348/00). Organ administracji, kierując się przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, wskazał na zasadności zastosowania § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) tego aktu. Przepis ten stanowi, iż prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się po otrzymaniu od osoby ubiegającej się o wydanie wtórnika prawa jazdy lub pozwolenia dokumentu, o którym mowa w pkt 1 lit. c), jeżeli zmiana dotyczy daty ważności uzyskanego uprawnienia. Powołany pkt 1 lit. c) zamieszczony w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami nakłada obowiązek dostarczenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane. Skarżąca orzeczenie takie przedłożyła, a wystawił je lekarz uprawniony do badań lekarskich osób kierujących pojazdami, tj. lekarz odpowiedniej specjalności. Nie zachodziła zatem przeszkoda, wskazana powyższym przepisem przez organ administracji, do wymiany prawa jazdy, także na gruncie zastosowanego aktu wykonawczego. Jednakże oba organy administracji publicznej, wydające decyzje w sprawie, opierając się na oświadczeniu skarżącej, iż od 2001 r. nie prowadziła pojazdów, uznały za zasadne zastosowanie w tej sytuacji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy, tj. konieczność kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji skarżącej kierując ją na egzamin teoretyczny i praktyczny. Przepis ten stanowi o obowiązku skierowania na egzamin osoby, co do której zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co jej kwalifikacji. Jak wspomniano wyżej zasadność zastrzeżeń co do kwalifikacji skarżącej organ administracji oparł wyłącznie na jej oświadczeniu o nie prowadzeniu pojazdów od 2001 r., nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, to znaczy przyjął za uzasadniony wniosek, wyprowadzony z treści ww. oświadczenia, że skarżąca utraciła niezbędną wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia pojazdu. W rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy, albowiem skierowanie skarżącej na sprawdzenie kwalifikacji nie nastąpiło skutkiem wniesienia wniosku w tej sprawie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na skutek przekroczenia 24 punktów otrzymanych w wyniku naruszenia przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 1 ustawy). Nie ma zastosowania także art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy, gdyż skarżącej nie cofnięto prawa jazdy na okres przekraczający 1 rok w związku z utratą kwalifikacji i skarżąca nie występowała o przywrócenia uprawnienia lecz o jego wymianę. Nie ma zastosowania również art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy, albowiem postępowanie administracyjne nie toczyło się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, które było by zatrzymane na okres przekraczający 1 rok, lecz o wymianę tego uprawnienia. Organ odwoławczy, orzekając w trybie art. 138 § 1 k.p.a., wydał w dniu [...] marca 2006 r. decyzję, w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o skierowaniu na egzamin celem sprawdzenia kwalifikacji i decyzja ta weszła do obrotu prawnego w dniu [...] kwietnia 2006 r. (data doręczenia decyzji skarżącej). Natomiast organ I instancji wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącej w dniu [...] października 2005 r. (doręczona [...] października 2005 r.). Abstrahując nawet od podstaw uzasadniających zatrzymanie prawa jazdy należy wskazać, iż okres zatrzymania prawa jazdy nie przekraczał 1 roku w związku z czym również nie zachodziły podstawy z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o skierowaniu skarżącej na egzamin celem sprawdzenia jej kwalifikacji. Zatem powołanie się wyłącznie na to, że osoba uprawniona nie prowadziła pojazdu przez pewien czas, nie może stanowić, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, samoistnej przesłanki do zastosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy– nałożenie obowiązku poddania się egzaminowi kontrolnemu. Nałożenie bowiem obowiązku na obywatela musi wynikać wprost z przepisu właściwej ustawy, jeżeli więc ustawodawca nie wskazał w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy, iż uzasadnionym zastrzeżeniem co do kwalifikacji uprawnionego jest nie prowadzenie przez niego pojazdów przez określony czas, to organ administracji powinien wykazać, iż określona przerwa w prowadzeniu pojazdów uzasadnia i dlaczego skierowanie uprawnionego na egzamin kontrolny z powodu uzasadnionych zastrzeżeń co do jego kwalifikacji. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji, uwzględniając odpowiednie przepisy prawa materialnego powinien, przeprowadzić postępowanie stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., celem podjęcia decyzji administracyjnej z przekonywującym jej uzasadnieniem zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie badane rozstrzygnięcia obu organów administracji nie spełniły wymagań wymienionych przepisów postępowania. W szczególności organ I instancji ograniczył się w motywach swojej decyzji, a organ odwoławczy uznał je za dające podstawę uzasadniającą rozstrzygnięcie, do domniemania okoliczności utraty kwalifikacji przez skarżącą do prowadzenia pojazdów, której to okoliczności ona zaprzeczała. W związku z powyższym zaskarżone decyzje administracyjne wydane zostały z naruszeniem prawa. Jak wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 listopada 1996 r. - sygn. akt 1162/95, który to pogląd Sąd orzekający w sprawie podziela, "oparcie rozstrzygnięcia na domniemanej okoliczności faktycznej, nie ustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości skarżący przeczy, stanowi o wadliwości postępowania". W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.