II OSK 53/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 940/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z pozwoleniem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 940/06) oddalił skargę A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z pozwoleniem. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia [...] swoją decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 148 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...], nakazującą A. P. doprowadzenie dobudowy balkonu do wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości w miejscowości R. pod nr [...] do zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę przez dokonanie rozbiórki części samowolnie dobudowanej. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że okoliczności stanowiące podstawę wniosku o wznowienie postępowania - fakt sporządzenia projektu stanowiącego podstawę realizacji spornego balkonu przez S. S., pełniącego ówcześnie funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podpisującego decyzję administracyjną dotyczącą tego balkonu - były znane wnioskodawczyni już w dniu [...]. Od daty tej, do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, upłynęło ponad 6 lat, co w oczywisty sposób uchybia terminowi do złożenie wniosku w sprawie wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania A. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. P. podniosła, że nietrafnie organ wskazuje, iż sprawa była już przedmiotem kontroli przez NSA OZ w Poznaniu (wyrok z 2 sierpnia 2001 r., II SA/Po 960/00). Do materiału dowodowego związanego z wydaniem decyzji nakazowej z [...]r. i [...] r., przekazanego do NSA nie dołączono, jej zdaniem, pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, a z tych właśnie dokumentów wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był jednocześnie projektantem balkonu i wydawał w sprawie tego samego balkonu decyzje administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie złożony został z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. co skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Przed wznowieniem postępowania administracyjnego na wniosek, organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy podana jest przesłanka do wznowienia postępowania oraz czy wniosek złożony został w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że o sytuacji, jaka, zdaniem skarżącej, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, dowiedziała się ona w dniu [...]. Skoro od tej daty upłynęło już prawie 6,5 roku, to należało odmówić wznowienia postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach organ administracji zobowiązany był na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. do odmowy wznowienia postępowania, bowiem brak było podstaw do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Sąd zauważył, że ta decyzja, była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2001 r., II SA/Po 960/00, oddalił skargę A. P. na zaskarżoną przez nią decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, przez nieuwzględnienie skargi, mimo, iż zachodziły przyczyny dla "stwierdzenia nieważności postępowania". Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia [...] skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki części balkonu przy budynku mieszkalnym położonym w R. nr [...], gmina Ż.. Następnie w piśmie z dnia [...] zmieniła ona swe żądanie wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...], nakazującej rozbiórkę części balkonu. Przedmiotowa bowiem decyzja wydana została, w ocenie skarżącej, z rażącym naruszeniem prawa - dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż wydana została przez osobę, która podlegała wyłączeniu, a jako, że osobą tą był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i dotyczyła majątkowych interesów Inspektora wyłączeniu podlegać winien organ. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkowali się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w J.. Rozpatrywano natomiast błędny wniosek skarżącej o wznowienie postępowania. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku wskazał tylko, że sprawa nie może być wznowiona z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., ani słowem nie ustosunkowując się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w J.. W ocenie skarżącej niewątpliwe jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. wydana została z rażącym naruszeniem prawa albowiem wydał go pracownik organu będący autorem projektu budowlanego, pracownik będący kierownikiem organu w sprawie dotyczącej jego interesów majątkowych (wynagrodzenie za projekt), z których to przyczyn organ podlegał wyłączeniu. Z tych więc przyczyn decyzja PINB w J. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i jako taka powinna zostać w całości uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W aktach administracyjnych znajduje się, co prawda, odwołanie skarżącej z dnia [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w którym skarżąca stwierdza, że błędnie wnosiła o wznowienie postępowania zamiast o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...]r. Jednak skoro w toku postępowania administracyjnego próbowała ona zmienić tryb uruchomionego przez siebie postępowania, to jest niewątpliwe, iż organ odwoławczy nie mógł tego żądania uwzględnić. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a owa dwuinstancyjność polega na dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji i organ odwoławczy. Zmiana jednego nadzwyczajnego trybu postępowania, w jego toku - na inny - jest całkowicie niedopuszczalna. Tak więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ odwoławczy nie mógł w trakcie postępowania odwoławczego rozpoznać wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] r. Jednak, po zakończeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, które mogło się toczyć bowiem odwołanie jest niesformalizowanym środkiem prawnym i wystarczająca przesłanką jego wniesienia jest okoliczność, iż wynika z niego, że strona jest niezadowolona z decyzji, winien wniosek ten rozpoznać. W przypadku, w którym tego by nie uczynił skarżącej przysługują środki prawne przeciwdziałania bezczynności organów administracji, poczynając od przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niewydanie decyzji w terminie, a w sytuacji, gdyby ono nieposkutkowało – prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływana dalej jako - p.p.s.a.). Z przedstawionych wyżej względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., abstrahując już od tego, że nie jest znane "stwierdzenie nieważności postępowania", a obowiązujące przepisy k.p.a. znają jedynie instytucję stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jest całkowicie nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiadać się w tej sprawie na temat przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., której wystąpienia skarżąca upatruje w nieobiektywnym załatwieniu jej sprawy, bowiem decyzję w charakterze organu administracji wydawała osoba, która była projektantem zamierzonej przez nią inwestycji. Wynika to z faktu, iż w ocenie Sądu, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. nie został do tej pory rozpoznany. Ustosunkowanie się do tego zarzutu mogłoby wiec przesadzać o sposobie załatwienia tego wniosku przez organ administracji, która to sprawa winna toczyć się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.