III SA/Kr 224/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca WSA Tadeusz Wołek Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi Inicjatora Referendum na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr: LV/575/06 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 25 stycznia 2006 r., nr LV/575/06, podjętą na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 ze zm.) Rada Miasta Oświęcim odrzuciła wniosek mieszkańców z dnia 6 stycznia 2006r. w sprawie przeprowadzenia referendum z powodu niespełnienia przez wniosek wymogów określonych w ustawie o referendum lokalnym (§ 1 ust. 1 uchwały). Uzasadnieniem uchwały jest załącznik zawierający opinię Komisji powołanej przez Radę Miasta do sprawdzenia czy powyższy wniosek odpowiada wymogom ustawowym. W opinii tej Komisja stanęła na stanowisku, że poparcie mieszkańców dla wniosku należy uznać za nieważne, ponieważ (1) 140 osób podało błędny numer PESEL, (2) 10 podpisom nie towarzyszy żaden numer PESEL. (3) 41 podpisujących nie było zameldowanych na terenie gminy, (4) 7 osób było zameldowanych tymczasowo, (5) 20 osób zostało wymeldowane administracyjnie, (6) 2 osoby nie były zameldowane pod wskazanym adresem, (7) 11 osób popierających wniosek podało dane osobowe niezgodne z danymi w ewidencji ludności gminy Miejskiej Oświęcim. Zakwestionowanych więc zostało 231 podpisów, a po ich wyeliminowaniu zabrakło 169 głosów do uznania wniosku za skuteczny czyli zobowiązujący radę do przeprowadzenia referendum. Tylko w 2 przypadkach brak podpisu. Powyższa uchwała o odrzuceniu wniosku została zaskarżona przez inicjatora referendum ("Grupa Inicjatorów Referendum" – jak napisano w skardze), zarzucając tej uchwale sprzeczność z art. 16 ustawy o referendum lokalnym. Przede wszystkim po stwierdzeniu, że wniosek dotknięty był brakami nie zwrócono wniosku Inicjatorowi celem usunięcia wad i uzupełnienia braków w ustawowym 14 dniowym terminie, lecz odrzucono wniosek. Skarżący są przekonani, że wady i braki wniosku były możliwe do usunięcia poza nielicznymi przypadkami czyli odrzucenie wniosku było niedopuszczalne. Niedopuszczalne było odrzucanie wniosku z powodu braków możliwych do uzupełnienia bądź usunięcia. Skarżący powołali się na orzeczenie NSA z dnia 29 lutego 2004 r., OSK 1117/04, w którym Sąd stanął na stanowisku, że prawidłowo złożonym podpisem jest podpis sensu stricto, a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego. Uniemożliwiono też Inicjatorowi ustosunkowanie się do zarzutów. Niedopuszczalne było odmawianie prawa do udzielenia poparcia wnioskowi osobom, które w zaplanowanym terminie referendum ukończyłyby już 18 lat. Nie ma znaczenia fakt, że osoby te nie korzystały jeszcze z pełni praw wyborczych w momencie udzielania poparciu wnioskowi przez złożenie na nim swego podpisu. Uwzględnienie wszystkich podpisów, łącznie z tymi które bezpodstawnie zostały przez Komisję zdyskwalifikowane zapewniało wnioskowi wystarczające poparcie, a to rodziło obowiązek przeprowadzenia referendum. Gmina przekazała skargę do Sądu, nie ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze. Mimo prawidłowego zawiadomienia, żadna ze stron nie uczestniczyła w rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Dla zgodności z prawem zaskarżonej uchwały konieczne było prawidłowe zweryfikowanie wniosku Inicjatora referendum (art. 16 ust. 2), ustalenie przez Komisję, które wady i braki wniosku są usuwalne, a których nie można usunąć (art. 16 ust. 4 i 5), a dopiero w następnej kolejności mogło dojść do podjęcia uchwały przez Radę. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Inicjator referendum trafnie wskazał sprzeczność podjętej uchwały z prawem. Sąd podziela pogląd skarżącego Inicjatora, że większość wad, uchybień i braków wniosku o przeprowadzenie referendum mogła być usunięta, a co najmniej - realistyczna była próba usunięcia tych braków. Brak numeru PESEL przy nazwisku czy pomyłka w informacji o tym numerze, nieprawidłowy adres, były wadami możliwymi do uzupełnienia. "Podpisem prawidłowo złożonym jest podpis sensu stricto, a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego, (wyrok NSA z dnia 29 września 2004 r., OSK 1117/04, Wokanda 2005, nr 2, s. 34, LEX nr 143467). Dlatego prawidłowo Inicjator zarzucił Radzie Miasta Oświęcim, że podjęła zaskarżoną uchwałę z oczywistym naruszeniem art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, tj. nie zwróciła wniosku inicjatorowi referendum i nie wyznaczyła mu 14-dniowego terminu do usunięcia uchybień. Zwrot wniosku celem jego uzupełnienia i poprawienia jest zasadą, od której można odstąpić jedynie wyjątkowo. Wniosek o przeprowadzenie referendum niespełniający warunków, o których mowa w art. 15, komisja zwraca, wyznaczając czternastodniowy termin jeżeli komisja stwierdzi, że wniosek o przeprowadzenie referendum zawiera uchybienia, których nie można usunąć (art. 16 ust. 5). Komisja, a za nią Rada Miasta Oświęcim w ogóle nie rozważała możliwości zwrócenia wniosku celem jego uzupełnienia. W ten sposób wadliwie potraktowano podpisy 150 osób, z których 140 podały błędny numer PESEL, 10 osób, które nie podały żadnego numeru PESEL. Kolejna grupa zdyskwalifikowanych podpisów obejmuje podpisy 79 osób, z których 41 osób nie było zameldowanych na terenie gminy Oświęcim, 7 osób było zameldowanych w Gminie jedynie tymczasowo, dane 11 osób nie zgadzały się w informacjami w ewidencji ludności gminy Miejskiej Oświęcim, 20 osób zostało administracyjnie wymeldowanych, zaś 2 osoby nie były zameldowane pod wskazanym adresem. Dyskwalifikowanie tych podpisów było niedopuszczalne, albowiem przepisy ustawy o referendum lokalnym nie odwołują się do kryterium zameldowania, lecz - zamieszkania. "W referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta)." (art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). W konsekwencji Prezydent Miasta Oświęcim powiadamia inicjatora referendum nie o liczbie osób zameldowanym w gminie, ale o liczbie mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania, objętych rejestrem wyborców w gminie na koniec kwartału poprzedzającego złożenie wniosku" (art. 12 ust. 5). Jedynie nieuwzględnienie 2 osób, które nie złożyły swego podpisu na wniosku mogło być prawidłowe, jeżeli braku tego nie można było uzupełnić z powodu upływu terminu wyznaczonego do zbierania podpisów (art. 16 ust. 6). Natomiast w odniesieniu do 231 podpisów mogłoby się ewentualnie okazać, że zostałyby uwzględnione, gdyby Inicjator miał możliwość uzupełnienia wniosku. Skoro więc w ocenie Komisji zabrakło podpisów 169 poprawnych podpisów, więc uwzględnienie wspomnianych 231 podpisów nie dawałoby Radzie możliwości odmówienia podjęcia uchwały o przeprowadzeniu żądanego referendum gminnego. Wniosek może być odrzucony, o ile Komisja i Rada wykażą, że brak jest wystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów, a ciężar wykazania wadliwości spoczywa na radzie i jej nadzwyczajnej komisji. Lektura art. 16 ustawy wskazuje, że ustawodawca przyjął założenie (domniemanie) prawidłowości wniosku o przeprowadzenie referendum, które może być obalone przez Komisję wykazującą uchybienia. Natomiast zastrzeżenia Komisji, które nie mają oparcia w prawie należy interpretować jako pozbawione znaczenia prawnego, nie wymagające wyraźnego uchylenia. Skoro więc ani Komisja ani Rada nie wykazała skutecznie, że 231 zakwestionowanych podpisów ma braki nieusuwalne w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym, więc należy uznać, że tymi brakami nie można było uzasadniać odrzucenia wniosku bez wyznaczenia terminu na ich usunięcie. Stosownie do art. 4a ustawy o samorządzie gminnym, oraz w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02, OTK ZU 2003, nr 2A, poz. 16 referendum może być przeprowadzone w każdej sprawie istotnej dla mieszkańców gminy, zarówno w celu podjęcia wiążącego rozstrzygnięcia, jak i wyrażenia opinii. W konsekwencji dopuszczalne było przeprowadzenie referendum na temat połączenia ze sobą Miasta Oświęcim i Gminy Oświęcim, choć art. 4a ustawy o samorządzie gminnym ogranicza się do wymogu przeprowadzenia konsultacji. Art. 20 ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, a w ślad za tym § 30 statutu Miasta Oświęcim zobowiązują Przewodniczącego Rady do ustalenia i doręczenia radnym porządku obrad sesji rady wraz z projektami uchwał, jakie maj ą być poddane pod głosowanie w czasie sesji. Jak wynika z protokołu sesji Rady nr LV, obradującej w dniu 25 stycznia 2006 r., sprawa referendum w ogóle nie była objęta porządkiem obrad. Z powodu nieobecności na rozprawie przedstawicieli Gminy nie było możliwe wyjaśnienie czy do protokołu nie zakradła się pomyłka. W tej sytuacji Sąd uznał za udowodnione, że zaskarżona uchwała odrzucająca wniosek Inicjatora Referendum nie był objęty porządkiem sesji w czasie której uchwała została podjęta, projekt uchwały nie został przed sesją doręczony radnym. Sprawa nie powinna więc była w ogóle poddana pod głosowania w czasie sesji nr LV, obradującej w dniu 25 stycznia 2006 r. W konsekwencji zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 20 ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i § 30 statutu Miasta Oświęcim, co skutkuje nieważnością tej uchwały (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U.: 2004, nr 162, poz. 1692 i 2005, nr 94, poz. 788) w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz.985 ze zm.).