II OSK 1954/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M., H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 71/06 w sprawie ze skargi P. M., H. R. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Miasta P. na rzecz P. M. i H. R. po 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 71/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi P. M. i H. R. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. – [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd pierwszej instancji wskazał, iż projekt planu miejscowego może ingerować w prawo własności, stąd konieczną przesłanką uwzględnienia zarzutów do planu jest nie tylko naruszenie interesu prawnego skarżących, ale także jednoczesne naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem Sądu, rada gminy nie miała w niniejszej sprawie obowiązku uwzględnienia zarzutów, gdyż wprawdzie naruszono interes prawny wnoszących zarzuty, ale działo się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Rada gminy ograniczyła bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżących, ale uczyniła to na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na co zezwala art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, proporcjonalnie do wymagań interesu publicznego w zakresie ingerencji w sferę praw i wolności. Sąd zgodził się jednocześnie z twierdzeniem skarżących, iż w projekcie planu (§ 5 i § 10) nie zadbano należycie o doprecyzowanie pojęć: "działka", "teren" i "nieruchomość", co w przypadku inwestorów prowadzących działalność gospodarczą na kilku działkach może powodować trudności interpretacyjne, ale, w ocenie Sądu, nie prowadzi to do naruszenia prawa własności, skoro wątpliwości te mogą zostać usunięte w drodze wykładni przepisów planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, P. M. i H. R.. Zaskarżyli wyrok w całości i zarzucili Sądowi pierwszej instancji: - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia, nie pozwalającą na pełną kontrolę przyjętych przez Sąd ustaleń, podstaw i samego rozstrzygnięcia, art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Radę Miasta art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. braku uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów, a nadto przez oddalenie skargi mimo podzielenia przez Sąd części jej zarzutów, a także art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, sprowadzające się do przyjęcia przez Sąd, iż nienależyte doprecyzowanie w projekcie planu pojęć: "działka", "teren" i "nieruchomość" da się usunąć w drodze wykładni postanowień tego planu oraz że wykładnia taka zawsze doprowadzi do skutku, który nie może naruszyć prawa własności skarżących, a także przyjęcie, że wszystkie organy państwa przyjmą w przyszłości identyczną wykładnię tego planu; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów oraz art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 4 art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez niewłaściwe zastosowane mające wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż nienależyte doprecyzowanie w uchwale pojęć: "działka", "teren" i "nieruchomość" nie narusza prawa własności, jeżeli może być usunięte w drodze wykładni przepisów planu. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm. W motywach skargi skarżący podnieśli, iż Sąd, przyjmując możliwość usunięcia wątpliwości co do wykładni zawartych w projekcie przedmiotowego planu pojęć: "działka", "teren" i "nieruchomość", nie wskazał jednocześnie, jakiego rodzaju wykładnię zastosował. Za wiążącą wykładnię, zdaniem skarżących, nie można uznać wyjaśnień w tym przedmiocie złożonych przez pełnomocnika Rady Miasta, gdyż to ustalenia planu, a nie jego interpretacja przez pełnomocnika organu kształtują sposób wykonywania prawa własności. W związku z tym, lakoniczne uzasadnienie wyroku Sądu, w myśl którego, niedoprecyzowanie pojęć używanych przez uchwałodawcę nie narusza uprawnień właścicielskich, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący wskazali, iż postanowienia planu miejscowego ingerujące w sferę prawa własności powinny być formułowane precyzyjnie i nie zostawiać marginesu dla swobodnej wykładni podmiotu stosującego prawo. Tymczasem, zamienne stosowanie pojęć: "działka", "teren" i "nieruchomość" bez wyjaśnienia w projekcie planu, w jakiej pozostają względem siebie relacji, Sąd uznał za zgodne z obowiązującym prawem. Ponadto, zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż sytuacja prawna właściciela wielu działek jest tożsama z sytuacją właściciela jednej działki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skargi w całości i o zwrot kosztów postępowania według norm. Odpierając zarzuty skargi, organ administracji podzielił w całej rozciągłości argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o rozpatrzeniu zarzutów do projektu planu miejscowego wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się kopia zaskarżonej uchwały wraz z uzasadnieniem, w którym dokonano analizy przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wątpliwości interpretacyjne związane z użyciem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. – [...] pojęć: "działka", "teren" i "nieruchomość", jako nie dające się usunąć w drodze wykładni, stanowi zarówno naruszenie interesu prawnego skarżących, jak też naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Na jego podstawie dochodzi do wiążącego podmioty administrujące i podmioty administrowane ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. W obecnym stanie prawnym, jeżeli na danym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę wydawane jest bezpośrednio w oparciu o ustalenia tego planu, bez potrzeby ubiegania się przez inwestora o decyzję lokalizacyjną. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów nie mogą być zbyt ogólne, ponieważ prowadziłoby to do powstania inwestycji sprzecznych z ideą ładu przestrzennego. Z tych samych względów interpretacja planu miejscowego nie może przysparzać wątpliwości (tak M. Świetlik [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy – omówienia - komentarze, pod red. G. Buczka i M. Tetery – Jankowskiej, Warszawa 2003, s. 32). Tymczasem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. – [...] zastosowano siatkę pojęciową dającą możliwość różnorodnej, dającej odmienne rezultaty, wykładni ustaleń tego planu, co w wielu sytuacjach mogłoby doprowadzić do naruszenia prawa, w tym naruszenia interesów prawnych podmiotów, których nieruchomości znajdują się na obszarze objętym planem. W projekcie planu (§ 5 i § 10) określono bowiem dopuszczalny procent zabudowy odnosząc ten wymóg do "terenu" oraz "nieruchomości", a także minimalny udział zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu "działki". Zasadnym wydaje się przyjęcie, iż określenia: "nieruchomość" oraz "działka" występują w projekcie przedmiotowego planu w znaczeniu nadanym im w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.). Pojęcie nieruchomości zdefiniowane jest bowiem w art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym, nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei definicję "działki budowlanej" wskazuje art. 4 pkt 3a tejże ustawy, w którym "działką budowlaną" określono nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Problem powstały na gruncie niniejszej sprawy wynika z zastosowania w przedmiotowym projekcie planu określenia: "teren", które wprawdzie występuje w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale w znaczeniu potocznym, jako każdy dowolnie określony fragment powierzchni ziemskiej. Wskazuje na to chociażby brzmienie art. 31a ustawy, w którym użyto sformułowań: "tereny pod budowę", czy "tereny przeznaczone pod usługi i handel". Ustawa nie zawiera przy tym legalnej definicji pojęcia "teren". Posłużenie się terminem "teren" w akcie podustawowym w sytuacji, gdy sama ustawa go nie definiuje, bez wątpienia wprowadza szereg wątpliwości interpretacyjnych, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Skoro bowiem ustawodawca używa tego pojęcia w znaczeniu potocznym, niedopuszczalne jest inne rozumienie tego pojęcia w akcie o randze niższej niż ustawa. Taką zasadę wyinterpretować można z treści § 149 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.02.100.908), zgodnie z którym, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia pojęć zawartych w ustawie upoważniającej. Zakaz zawarty w tym przepisie jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Nieprzestrzeganie go prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Nie należy zatem formułować definicji wyrażeń ustawowych w aktach niższego rzędu, niezależnie od tego, jakich kategorii spraw miałyby dotyczyć. Uzasadnieniem tego poglądu jest to, że upoważnianie do definiowania pojęć ustawowych jest w istocie równoznaczne z ingerencją w treść ustawy w tym zakresie (tak M. Kokoszczyński, Komentarz do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] J. Warylewski (red.), T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, system LEX, komentarz do § 149). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wskazuje, że tym bardziej niedopuszczalne jest wprowadzenie do aktu podustawowego określonego pojęcia i późniejsze dokonywanie jego interpretacji na potrzeby toczącego się postępowania w sprawie zarzutów do projektu planu przez organ stanowiący, w sposób zupełnie odmienny od tego przyjętego w ustawie. Innymi słowy, interpretacja planu miejscowego dokonana przez pełnomocnika Rady Miasta nie może zastąpić części tekstowej planu w zakresie wykładni jego ustaleń. Zgodnie bowiem z wykładnią organu gminy, "terenem" w rozumieniu projektu planu miejscowego są wszystkie działki geodezyjne stanowiące własność jednego podmiotu, co w żaden sposób nie odpowiada znaczeniu tego pojęcia przyjętemu w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie pojęcia "teren" do projektu planu miejscowego, kształtującego sposób wykonywania prawa własności spowodowało powstanie chaosu pojęciowego, który już ze swej istoty, jako nie podlegający jednoznacznej wykładni, godzi w interesy prawne skarżących i narusza porządek prawny. Za bezzasadny należy natomiast uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Radę Miasta art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na braku uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów, z uwagi na to, iż w istocie uchwała w sprawie rozpatrzenia zarzutów do projektu przedmiotowego planu zawierała wymagane prawem elementy, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozpatrując sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji dokona, w oparciu o zasady wykładni prawa, analizy legalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. – [...], zwłaszcza w zakresie użytej w tym akcie prawnym siatki pojęciowej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.