II SA/Po 43/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa sądowoadministracyjnego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Skarżąca - Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną uprzednio przez skarżącą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji zgłosił w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) sprzeciw. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w wyniku zawiadomienia inwestora- SM "A" w P. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego F z 6 garażami w piwnicy budynku na Oś. [...] w P. przy ul. [...], która to inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję Starosty dnia [...]o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] kontrolę obiektu. W wyniku tej kontroli ustalono, że przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, co jest naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nadto stwierdzono, iż obiekt nie został wykończony w sposób określony w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] projekcie budowlanym, bowiem w lokalach mieszkalnych nie wykonano zewnętrznych warstw posadzkowych, nie zamontowano drzwi wewnętrznych, nie pomalowano ścian, w łazienkach brak jest osprzętu sanitarnego, zaś w pomieszczeniach kuchennych brak jest kuchenek elektrycznych lub gazowych - co narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 d i 2a Prawa budowlanego. Wszystko to spowodowało, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. Decyzja ta, w wyniku wniesionego przez inwestora odwołania została przez organ odwoławczy w dniu [...]uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Obecnie ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podał, iż inwestor składając zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego działał w oparciu o przepis art. 54 Prawa budowlanego, bowiem - zgodnie z informacją uzyskaną przez organ nadzoru budowlanego od Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed [...]nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. W takiej sytuacji- zdaniem organu I instancji - nie przeprowadza się też obowiązkowej kontroli i nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji przy tym dokonał interpretacji załącznika nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]w ten sposób, iż uznał ten załącznik za ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów Prawa budowlanego, bowiem - w jego ocenie - nie spełniał on wymogów określonych przepisami prawa, aby potraktować go jako załącznik do decyzji. Obecnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji odwołując się do przeprowadzonej kontroli stwierdził, iż obiekt nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem w wielu lokalach mieszkalnych brak osprzętu sanitarnego, w tym punktów czerpalnych i do kanalizacji, a nadto mimo wyposażenia budynku w instalację gazową, nie zamontowano kuchenek gazowych. Zdaniem organu I instancji twierdzenia inwestora o tym, że kuchenki gazowe mają być montowane indywidualnie przez użytkowników mieszkań nie zasługują na uwagę, bowiem w takim przypadku potrzebne będą kolejne sprawdzenia szczelności instalacji gazowej a nadto w świetle przepisów Prawa budowlanego stroną w sprawie zakończenia budowy jest jedynie inwestor. Bez znaczenia pozostają dla sprawy indywidualne ustalenia inwestora z użytkownikami lokali mieszkalnych, bowiem tylko inwestor musi gwarantować zgodne z przepisami bezpieczne użytkowanie obiektu. Dodatkowo wskazano i na to, że w projekcie budowlanym - będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę - podano, iż na klatce schodowej istnieje możliwość zainstalowania urządzenia technicznego do transportu wózków inwalidzkich, zaś nie pokazano rozwiązania dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego - zdaniem organu I instancji - skoro na dzień kontroli przedmiotowy budynek nie był dostępny dla osób niepełnosprawnych i w dokumentacji nie zostało podane rozwiązanie gwarantujące taki dostęp, nie można stwierdzić w oparciu o posiadane przez organ I instancji dokumenty, ze została zapewniona możliwość wykonania pochylni do zainstalowania odpowiednich urządzeń technicznych umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym do mieszkań położonych na parterze z jednoczesnym zagwarantowaniem, że szerokość użytkowa klatki schodowej i schodów zewnętrznych będzie odpowiadała przepisom technicznym. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł inwestor - SM "A" w P. W odwołaniu wskazał, że organ I instancji zgłosił sprzeciw po upływie ustawowego terminu 21 dni do jego zgłoszenia. Co do kwestionowanych przez organ I instancji braków, odwołujący podał, iż roboty wykończeniowe zostały określone w indywidualnych umowach z członkami Spółdzielni, co jest zgodne z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000r. a powołane w skarżonej decyzji braki - w ocenie odwołującego - nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa obiektu jak i nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Odwołujący podał nadto, że do budynku z mieszkań zostały doprowadzone niezbędne media, umożliwiające wykonanie robót wykończeniowych i ich użytkowanie potwierdzają wymagane protokoły. Dojścia do budynku F wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz pozwoleniem na budowę. Rozpoznając odwołanie, organ II instancji w skarżonej obecnie decyzji z dnia [...]utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powołał się na ustalenia kontrolne z dnia [...]07.2005r. dokonane przez organ I instancji i odnosząc się do projektu budowlanego, w części dotyczącej wykończenia wewnętrznego obiektu podał, iż przedmiotowy obiekt nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, będącym integralną częścią decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę, bowiem brak jest wykonania wszystkich robót przewidzianych tym projektem, co - w ocenie organu odwoławczego - nie stwarza warunków umożliwiających przystąpienie do jego użytkowania. W skardze kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółdzielnia wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonym decyzjom zarzuca naruszenie art. 54 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty formułowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, uzupełniając je o dodatkową argumentację. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji podał jedynie przepisy proceduralne, nie wskazując na przepis prawa materialnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, odwołując się do argumentacji podanej w uzasadnieniu skarżonej decyzji . Odnosząc się do zarzutu braku powołania podstawy prawnej przez wskazanie przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy podano, iż organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przepisy prawa materialnego jedynie w sytuacji uchylenia w całości lub w części zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli w sytuacji skorzystania przez organ odwoławczy z przysługujących mu kompetencji merytoryczno - reformacyjnych, co nie zachodziło w rozpoznawanej przez organ sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Otóż należy przychylić się do prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) był spóźniony. Termin do jego zgłoszenia wynosi 21 dni i liczony jest - zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu - od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Od tego dnia więc liczy się termin, który ustawodawca przewidział dla organu nadzoru budowlanego dla zgłoszenia sprzeciwu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest utrwalonego poglądu co do kwestii zachowania przez organ terminu, o którym mowa w omawianym przepisie. Otóż w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2002r., IV S.A. 541/00, oraz z dnia 14 czerwca 2000r., S.A./Rz 2966/98 (niepublikowanych) przyjęto, iż dla zachowania tego terminu nie jest istotna data doręczenia decyzji, lecz dzień jej wydania. Z kolei w wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. (II S.A./Kr 965/02, ONSA 2003/4/147), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organ może zgłosić sprzeciw (...), jeżeli doręczy stronie decyzję w terminie określonym w tym przepisie. Tak więc termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, obejmuje także doręczenie decyzji stronie. Sąd orzekający przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. - co jest całkowicie zgodne z art. 110 k.p.a., w którym to przepisie ustawodawca stwierdza, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (to końcowe stwierdzenie dotyczy tzw. odwołalności decyzji). Tak więc doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Innymi słowy w piśmiennictwie wskazuje się na to, iż akt woli władzy staje się decyzją w rozumieniu naszego prawa, dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie, o ile ustawy specjalne nie stanowią inaczej (komentator J.Pokrzywnicki. Postępowanie administracyjne, s. 209). Konkludując powyższe, Sąd orzekający przychyla się do stanowiska, obszernie uzasadnionego przez skarżącego, w kwestii tyczącej się zachowania terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, uznając tym samym, iż termin ten nie został przez organ nadzoru budowlanego zachowany skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy doręczono organowi w dniu [...] 06.2005r., zaś sprzeciw został zgłoszony decyzją z dnia [...] doręczoną zgłaszającemu w dniu [...] 07.2005r. Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem skarżonej decyzji jest to, że w omawianej sprawie wybrano niewłaściwy tryb postępowania, bowiem wyrazem zgłoszenia zakończenia budowy było zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy, podczas gdy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego winien uzyskać ostateczną decyzję na użytkowanie. Wynika to wprost z art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organy obydwu instancji, jako że przedmiotowy obiekt budowlany należało zaliczyć do kategorii XIII. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ administracji publicznej orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, a w omawianej sprawie przepis art. 55 Prawa budowlanego wyczerpująco wskazywał przypadki, w których konieczne jest ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie i do tych przypadków należało zaliczyć omawianą sprawę. Nadto należy dodatkowo wskazać i na to, iż w dacie wszczęcia przez organ postępowania omawiany przepis miał takie samo brzmienie . Z kolei treść art.7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw opublikowanej w Dz.U. z dnia 10 maja 2003r. Nr 80, poz. 718, absolutnie nie wskazuje na trafność dokonanej przez organ nadzoru budowlanego interpretacji prowadzącej do konkluzji, iż w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wydano przed [...] nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i dotyczy to budynku mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy takiego obiektu jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. Mianowicie przepis art. 7 wyżej powołanej ustawy, która weszła w życie 11.07.2003r. jedynie wskazuje na to, że do obiektów budowlanych takich jak w omawianej sprawie (a więc w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. wydano pozwolenie na budowę) nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy i to zarówno w sytuacji po zawiadomieniu o zakończeniu budowy jak i w sytuacji po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wreszcie pozbawionym racji - w ocenie Sądu orzekającego - jest twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ,że załącznik nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] należało potraktować jako ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów prawa budowlanego. Organ nie miał prawa odmówić temu dokumentowi przymiotu załącznika do decyzji skoro treści decyzji wyraźnie stanowi, iż jest on jej integralną częścią, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i prawomocna. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby było inaczej. Tak więc nie są niczym uzasadnione wywody organu I instancji podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ,że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę wydano przed dniem [...] ,nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu mieszczącego się w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego będzie tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. Powyższe mogłoby prowadzić do konkluzji, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego był słuszny skoro wybrano niewłaściwy tryb postępowania dokonując zawiadomienia o zakończeniu budowy zamiast wnioskując o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej Sąd orzekający uchylił skarżoną decyzję ze względu na to, iż sprzeciw był spóźniony a więc w tym przypadku doszło do milczenia organu a także i z tych względów, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 Prawa budowlanego w obecnym stanie prawnym jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ, iż w istocie budowa nie została zakończona ( komentarz do art. 54 Zdzisław Kostka. Prawo budowlane. Komentarz. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. . Gdańsk 200, s. 147). Tak więc ewentualne zarzuty podnoszone przez organ I instancji i mające- w jego ocenie - uzasadniać twierdzenie, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym, bowiem nie zostały wykonane przewidziane w tym projekcie roboty budowlane, mogą być podnoszone w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 Prawa budowlanego. Ubocznie należy jednak wskazać na to, iż art. 34 Prawa budowlanego wskazuje, co powinien zawierać projekt budowlany. Tak więc ewentualne czynności kontrolne organu nadzoru budowlanego w tym zakresie winny dotyczyć jedynie tego, co wynika z art. 34 Prawa budowlanego. Obecnie, kierując się zawartą w niniejszym uzasadnieniu argumentacją i mając na uwadze to, iż wskutek upływu terminu do wniesienia sprzeciwu doszło do swoistego wyrażenia przez organ nadzoru budowlanego zgody poprzez milczenie organu - organ odwoławczy nie mógł i nie może merytorycznie rozpoznać sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji. /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK