I SA/Wa 1122/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie : WSA Maria Tarnowska asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W z dnia [...] października 1981 r., nr [...], wydana z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy, orzekająca o sprzedaży W. H. lokalu mieszkalnego nr [...] o pow. [...] m² w budynku położonym w W. przy ul. [...] i części wynoszącej [...] budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i oddania w wieczyste użytkowanie części gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni zawierającej [...] m², została wydana z naruszeniem prawa, niestwierdzającą jednak jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych jakie przedmiotowa decyzja wywołała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: M. B. – następczyni prawna byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w dniu 30 maja 2001 r. złożyła wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] października 1981 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy, orzekającej o sprzedaży W. H. lokalu mieszkalnego nr [...] o pow. [...] m² w budynku położonym w W. przy ul. [...] i części wynoszącej [...] budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i oddania w wieczyste użytkowanie części gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni zawierającej [...] m². Decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podnosząc m.in., że M. B., występująca jako spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości nie jest osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 5 października 2005 r., uzupełnionym w dniu 13 lutego 2006 r., M. B. ponowiła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] października 1981 r. Mając na uwadze, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i sprzedaży lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości [...], gdyż korzystne dla nich w tej sprawie rozstrzygniecie spowoduje aktualność ich roszczeń związanych z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] na rzecz W. H.. Wszczynając postępowanie w sprawie organ ustalił, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1994 r., nr [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1968 r. odmawiająca ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli S. i A. małż. B. prawa użytkowania wieczystego (przyznania własności czasowej gruntu) nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], o pow. [...] m², oznaczonej nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzająca, że wszystkie budynki przeszły na własność Państwa, dotyczącą części nieruchomości o pow. [...] m² położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Decyzją tą stwierdzono również nieważność decyzji organu odwoławczego, tj. Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1968 r. nr [...] dotyczącej części wskazanej nieruchomości o pow. [...] m². Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W., działając z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy, decyzją z dnia [...] października 1981 r. orzekł o sprzedaży W. H. lokalu mieszkalnego nr [...], o pow. [...] m² w budynku położonym w W. przy ul. [...] i części wynoszącej [...] budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i oddał w wieczyste użytkowanie część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni zawierającej [...] m². W wykonaniu tej decyzji potwierdzenie sprzedaży nastąpiło w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] zawartego w dniu [...] grudnia 1981 r. (wniosek Dz. Kw [...]). Zdaniem organu było to działanie wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że jest to przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zawarcie jednak cywilnej umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku położonym w W. przy ul. [...] i przyznanie prawa wieczystego użytkowania odpowiedniej części gruntu w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., spowodowało zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, tj. niemożliwego do odwrócenia przez organ administracyjny uprawniony do wydania decyzji w sprawie. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. orzekającej o sprzedaży W. H. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W., gdyż takie rozstrzygnięcie otworzy jej drogę do wzruszenia umowy sprzedaży lokalu nr [...]. Strona wskazała również na sprzeczność sprzedaży wobec decyzji poprzedzającej z dnia [...] lipca 1970 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę stwierdziło, że kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nie narusza prawa. Organ przytoczył treść art. 156 § 1 kpa i art. 156 § 2 kpa oraz stosowne orzecznictwo odnoszące się do powołanych przepisów oraz podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutki ex tunc, tj. sprawa wraca do stanu obowiązującego w dacie jej wydania. W sensie prawnym oznacza to, że w związku z decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1994 r. byli właściciele nie utracili praw do przedmiotowego budynku, a gmina nie miała prawa nim rozporządzać w sposób trwały. Oznacza to – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - że decyzja w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15 a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.), który stanowi, że wyodrębnione samodzielne lokale w domach wielomieszkaniowych mogą być sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek tylko w przypadku budynków stanowiących własność Państwa. W ocenie organu bezsporne jest, że w wyniku wykonania tej decyzji nastąpiło rozporządzenie nieruchomością na rzecz osoby trzeciej w formie aktu notarialnego. W takiej sytuacji możliwe jest tylko zastosowanie przepisu art. 156 § 2 kpa, tj. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie przedmiotowa decyzja wywołała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, a jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę nieodwracalnego z punktu wiedzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przy sprzedaży lokalu nr [...] "został zniekształcony stan rzeczywisty nieruchomości". Zdaniem skarżącej nieprawidłowo wyliczono udziały procentowe lokalu w stosunku do powierzchni całkowitej, co rzutuje na "błędne wyliczanie kosztów udziałowych, funkcjonowanie i wybór zarządu oraz podejmowanie uchwał". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył ponadto, że zarzuty podniesione w skardze winny stać się przedmiotem odrębnego postępowania wszczętego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] marca 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] października 1981 r. orzekająca o sprzedaży W. H. lokalu mieszkalnego nr [...], o pow. [...] m² w budynku położonym w W. przy ul. [...] i części wynoszącej [...] budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i oddająca w wieczyste użytkowanie część gruntu wynoszącą [...] ogólnej powierzchni zawierającej [...] m² dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przedmiotowa decyzja narusza przepis art. 15 a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.), zgodnie z którym w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogą być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Z powodu nieodwracalnych skutków prawnych jakie przedmiotowa decyzja wywołała organ nie stwierdził jej nieważności, lecz stosownie do treści art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem prawa. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. gmina nie miała prawa rozporządzać budynkiem przy ul. [...] w W. w sposób trwały, bowiem w związku z decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1994 r. byli właściciele nie utracili praw do przedmiotowego budynku. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest wadliwe. Organ nie wykazał bowiem, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, iż wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W doktrynie utrwalił się pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 738). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r. odmówiło ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli S. i A. małż. B. prawa użytkowania wieczystego (przyznania prawa własności czasowej) gruntu – nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], o pow. [...] m², oznaczonej nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa. Orzeczenie to utrzymane zostało w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1968 r. Następnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1994 r. orzekł, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1968 r. dotycząca części nieruchomości o pow. [...] m², położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...], w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Przedmiotową decyzją Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził również nieważność decyzji organu odwoławczego, tj. Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1968 r. Stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1968 r. w części dotyczącej określonych lokali - w tym będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy lokalu nr [...] - oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa oznacza zaś, że przedmiotowa decyzja w tej właśnie części nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i zachowała moc obowiązującą. Wobec czego – wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. – właścicielem przedmiotowych lokali pozostał Skarb Państwa, który mógł swobodnie rozporządzać swoją własnością, w tym m.in. dokonać sprzedaży tych lokali. Podkreślić tu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, lecz znosi jej skutki. Stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oznacza natomiast, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] października 1981 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niewyeliminowanie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1968 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali z obrotu prawnego, a jedynie stwierdzenie, że w tej części wydana ona została z naruszeniem prawa oznacza, że byli właściciele nie uzyskali we wskazanej części praw do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Nieruchomość ta w części dotyczącej sprzedanych lokali pozostała przedmiotem własności Skarbu Państwa. Sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] na rzecz W. H. nie dokonano zatem z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.