II SA/Wr 517/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA - Alicja Palus Protokolant - apl. rad. Karolina Kanclerz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 września 2006r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Sygn. akt II SA/Wr 517/05 1 UZASADNIENIE W dniu [...] Prezydent W. na podstawie art. 149 § 3, art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 92 ust, 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 z późn. zm.) wydał decyzję nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce A Sp. z o. o. z siedzibą we W., pozwolenia na budowę hali produkcyjnej przy ulicy B. [...] we W. (działka nr [...], AM-12, obręb: P. P.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] Spółka B Sp. z o. o. z siedzibą w S., zastępowana przez J. P., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a., wystąpiła do Prezydenta W. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ulicy B. [...] we W. oraz uchylenie tej decyzji. Organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż czyniąc zadość wymaganiu określonemu w przepisie art. 10 k.p.a., zobowiązującemu organ administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2005 r. poinformowano strony o ich uprawnieniach wynikających z wyżej powołanego przepisu. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmując, że dołączone do wniosku o wznowienie, pismo z dnia 28 grudnia 2004 r., informujące B Sp. z o. o. o odstąpieniu przez Spółkę A Sp. z o. o. od umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia [...], dokumentuje termin, w którym wnioskodawca - w jego przekonaniu- powziął informację o zaistnieniu nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, nieznanej organowi, który tą decyzję wydał - Prezydent W. stwierdził, iż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminu określonego wyżej wymienionym przepisem. Spółka B Sp. z o. o. z siedzibą w S. swoje wystąpienie uzasadniła tym, że Sygn. akt II SA/Wr 517/05 2 w dniu wydania decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. B. [...] we W., istniały nieznane organowi okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla sprawy, a więc istnieje określona przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka do wznowienia postępowania. Wskutek nieznajomości tych faktów - zdaniem wnioskodawcy - w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] zaistniała także okoliczność określona przepisem art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., to znaczy doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Wnioskodawca także podał, "iż w wyniku braku stosownych wiadomości, decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska - sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko . Zaistniały stan rzeczy jest konsekwencją celowego wprowadzenia organu administracyjnego w błąd przez inwestora." Organ administracji podał, iż jego zdaniem, wnioskodawca wspomniał o stanowisku dotyczącym obowiązku sporządzenia raportu, o jakim mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji podniósł, iż w sytuacji, kiedy planowane przedsięwzięcie inwestycyjne: - lokalizowane jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga fakultatywnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a nie obligatoryjnie. Przepis art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, którego konsekwencją jest przepis dotyczący postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu (art. 51 ust. 2 powołanej ustawy), może mieć zastosowanie tylko w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 6 w/w ustawy, jeżeli w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport powinien być sporządzony także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącym tego samego przedsięwzięcia; gdy wydanie decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 (decyzja o pozwoleniu na budowę), było Sygn. akt li SA/Wr 517/05 3 poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisów art. 51 ust. 2 i art. 50 ust. 2 nie stosuje się. Organ I instancji stwierdził, iż z przytoczonych wyżej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska bezsprzecznie wynika, że w przypadku takich postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] nr [...] - o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przesądza etap ustalenia warunków zabudowy. Organ pierwszoinstancyjny powołując się na orzecznictwo, wskazał, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe, kiedy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych wystąpi, gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem organu administracji, w przedmiotowej sytuacji, żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w myśl przepisu art. 51 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, niej jest trafne, albowiem nie może dotyczyć postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a może dotyczyć postępowania go poprzedzającego. Organ odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy zmierzającej do wykazania zaistnienia przesłanki określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdził, że z przyczyn podanych powyżej, wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcyjnej przy ulicy B. [...] we W., na podstawie tego przepisu jest niedopuszczalne. Spółka B Sp. z o. o. w uzasadnieniu swego wniosku stwierdziła, że odstąpienie w dniu [...] przez inwestora - Spółkę A Sp. z o. o. od zawartej z wnioskodawca przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia 14 czerwca 2003 r., której przedmiotem była działka nr [...], AM-12, obręb P. P., położona w sąsiedztwie terenu zainwestowania objętego decyzją Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę -jest dowodem na istnienie, w chwili wydawania przedmiotowej decyzji, nieznanych organowi okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, już w trakcie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Sygn. akt II SA/Wr 517/05 4 oraz decyzji o pozwoleniu na budowę A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie zamierzała, jak podał wnioskodawca, wywiązać się z zawartej przedwstępnej umowy sprzedaży. Tym samym argumenty, iż planowana inwestycja stanowić będzie rozbudowę istniejącego zakładu, nie odpowiadały prawdzie i wprowadzały organy administracyjne w błąd. Zdaniem organu I instancji, domniemania wnioskodawcy dotyczące zamiarów inwestora, w trakcie ubiegania się o pozwolenie na budowę, wobec umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia 14 czerwca 2006 r., której przedmiotem była działka nr [...], nie mogą stanowić o zaistnieniu okoliczności faktycznej, która istniała w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie była znana organowi wydającemu decyzję, a miałaby wpływ na odmienne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, jak wskazał organ, że wnioskodawca wnosi o wznowienie - nie wskutek okoliczności faktycznych, które miały miejsce w dniu wydania decyzji, a z powodu domniemania dotyczącego zamiarów inwestora w trakcie ubiegania się o tą decyzję. Ponadto Prezydent W. wskazał, iż przytoczone przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku o wznowienie "nowe okoliczności faktyczne" istniejące w dniu wydania decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz przywołane dowody mogą stanowić podstawę do roszczeń na drodze cywilnoprawnej, bądź podstawę do wznowienia innego postępowania. W odniesieniu do postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie stanowią o zaistnieniu przesłanki określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Tak więc, żądanie wznowienia w oparciu o w/w przesłankę staje się niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Organ I instancji wskazał, iż zawarte w uzasadnieniu wniosku o wznowienie sugestie wnioskodawcy, co do możliwości wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, mieszczącym się w aktach sprawy obejmujących postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcyjnej przy ulicy B. [...] we W. Zgodnie z powszechnie znanym i utrwalonym poglądem w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego sądu Administracyjnego, od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika - organ powinien zapewnić pełnomocnikowi, zastępującemu stronę w postępowaniu, czynny w nim udział. Pominięcie Sygn. akt II SA/Wr 517/05 5 pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięcie strony i wywołuje takie same skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Spółka B Sp. z o. o. z siedzibą w S., będąca stroną - w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - w wyżej określonym postępowaniu, w toku tego postępowania nie przedłożyła pełnomocnictwa ustanawiającego J. P. swoim pełnomocnikiem w tej sprawie. Sformułowanie w uzasadnieniu wniosku o wznowienie dotyczące odpisu udzielonego pełnomocnictwa winno znajdować się w aktach sprawy, pozwoliło to organowi dopuścić, że Spółka B nie posiada dowodu na złożenie takiego dokumentu w trakcie toczącego się postępowania. Zdaniem organu nie można w tym przypadku wznowić postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem jest ono niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B Spółka z o. o. z siedzibą w S. , w imieniu której działał radca prawny J. P. Odwołujący się zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 i art. 7 oraz art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzekazanie sprawy organowi właściwemu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a także z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 5 powołanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię oraz z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania pomimo, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 6 czerwca 2005 r. Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie ocena przyczyn wznowienia dokonana przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, Sygn. akt II SA/Wr 517/05 6 gdyż ustalenia, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Mając na uwadze wady procesowe, które wystąpiły w decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie wniosku B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. działającej przez pełnomocnika radcę prawnego J. P., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od powyższej decyzji Spółka A Sp. z o. o. z siedzibą we W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę wraz z wnioskiem o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Skarżąca Spółka zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie przepisu art. 138 §2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewody D., który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], stwierdził, iż wydanie decyzji przez Prezydenta W. nastąpiło bez przeprowadzenia oceny przyczyn determinujących wznowienie postępowania. Podano, iż decyzja Prezydenta W. została wydana po dokładnym zbadaniu przyczyn warunkujących wznowienie postępowania. W celu ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, przeprowadzono postępowanie wstępne. W jego wyniku, zdaniem skarżącej Spółki, ustalono, iż argumenty powoływane przez odwołującego się we wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] dotyczące obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca zaznaczyła, że Spółka B Sp. z o. o. we wniosku o wznowienie postępowania podniosła, że w chwili wydania decyzji na budowę inwestycji przy ulicy B. [...] we W. istniały nieznane organowi okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla sprawy, a więc istnieje określona art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania. Wskutek nieznajomości tych faktów - Sygn. akt II SA/Wr 517/05 7 zdaniem wnioskodawcy- w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] zaistniała okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 6 - doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego prawem stanowiska innego organu - sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie ze stanowiskiem i ustaleniami Prezydenta W. w postępowaniu, którego wznowienia domagała się Spółka B Sp. z o. o., nie jest wymagane sporządzenie takiego raportu, gdyż ewentualnie raport mógłby być sporządzony, zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, tylko w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej Spółki, powyższe wynika z art. 51 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 nie jest trafne, gdyż nie może ono dotyczyć postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a może dotyczyć postępowania go poprzedzającego. W związku z taką wykładnią przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonaną w uzasadnieniu skargi, stwierdzono, że odwołujący się żąda w istocie wznowienia postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w skardze dodano, że jeżeli chodzi o podniesiony przez Spółkę B Sp. z o. o. fakt zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 -strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, znajdującym się w aktach sprawy obejmujących postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcyjnej przy ulicy B. [...] we W. Podniesienie przez pełnomocnika, iż w wyżej wymienionym postępowaniu występował jako pełnomocnik Spółki B Sp. z o. o. nie ma podstaw w zebranym materiale dowodowym. Pełnomocnik nie wykazał, że był pełnomocnikiem w niniejszej sprawie, a Spółka B, zgodnie z ustaleniami Prezydenta W., nie przedkładała pełnomocnictwa ustanawiającego go w tej sprawie pełnomocnikiem spółki B. Zdaniem skarżącej, stwierdzić należy, iż w tym przypadku wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Wojewoda D. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w Sygn. akt II SA/Wr 517/05 8 uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ administracji dodał, iż w przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż ocena przyczyn wznowienia postępowania dokonana przez organ administracyjny architektoniczno - budowlany I instancji w zaskarżonej decyzji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Zakres rozpoznania sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ma ona charakter decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 607). Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 Sygn. akt II SA/Wr 517/05 9 k.p.a., czyli czy organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można je określić mianem rażących. Ponadto zauważyć należy , iż decyzja pierwszo-instancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania i zakres rozpoznania tej sprawy determinuje okoliczność, że decyzja będąca przedmiotem osądu została wydana w wyniku złożonego przez stronę wniosku o wznowienia postępowania w sprawie. W związku z powyższym nadmienić należy, iż postępowanie wznowieniowe jako postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności formalnych, podejmowanych przez organy administracji i zainteresowane podmioty przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego. Na ten ciąg czynności formalnych składają się działania prawne oraz faktyczne, a sama procedura zmierzająca do wykorzystania instytucji wznowienia postępowania ma na celu weryfikację decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami procesowymi. Do instytucji tej stosuje się wszelkie zasady ogólnego postępowania administracyjnego ze swoistymi modyfikacjami wynikającymi z faktu, iż należy ona do trybów nadzwyczajnych. W postępowaniu wznowieniowym można wyróżnić trzy zorganizowane i połączone ze sobą stadia postępowania. Pierwszym z nich jest postępowanie wstępne, do którego niezbędne jest istnienie ostatecznej decyzji, wydanej w wadliwym procesie głównym. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugie stadium, tj. postępowanie rozpoznawcze. Po przeprowadzaniu tego postępowania organ podejmuje rozstrzygnięcie określone w art. 151 k.p.a., co stanowi trzeci i ostatni etap w ramach tego trybu. W związku z powyższym, jak również w związku z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, który nie wszczął postępowania w sprawie wznowienia lecz odmówił wznowienia postępowania w drodze decyzji administracyjnej, w przedmiotowej sprawie wymaga rozważenia kwestia, czy organ II instancji, rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia mógł orzec co do istoty sprawy, czy też uznając tę decyzję za wadliwą mógł tylko podjąć decyzję czysto kasacyjną na gruncie art. 138 § 2 k.p.a., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sygn. akt II SA/Wr 517/05 10 Za prawidłowością rozstrzygnięcia przemawia brzmienie art. 150 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. - a więc wznowienia postępowania w drodze postanowienia lub odmowy wznowienia postępowania w drodze decyzji- jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 150 k.p.a. zawiera przepisy o właściwości, które są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a z tego wynika, że przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być ani dorozumiałe ani interpretowane rozszerzająco. Przeciwko takiemu zabiegowi interpretacyjnemu przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Przedmiotem bowiem rozpoznania w postępowaniu głównym są uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu nadzwyczajnym rozpatrywane są uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. Glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988 r. IV SA 316/88, J. Borkowski, OSP 1991/7-8/177). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] Spółki B Sp. z o. o. z siedzibą w S. w dniu [...] na podstawie art. 149 § 3, art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i 2 o samorządzie gminnym, wydał decyzję, którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą, Spółce skarżącej - A Sp. z o. o. z siedzibą we W., pozwolenia na budowę hali produkcyjnej przy ulicy B. [...] we W. (działka nr [...], AM-12, obręb: P. P.). Wskazać należy, iż w istocie organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a. , na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie dokonując żadnej czynności w zakresie zbadania zasadności wniosku strony o wznowienie postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, co oznacza, iż organ zobowiązany jest wszcząć to postępowanie w razie stwierdzenia zaistnienia jednej z podstaw wznowienia postępowania. Zastosowanie tego trybu jest obligatoryjne, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Oznacza to, iż organ Sygn. akt II SA/Wr 517/05 11 administracyjny powinien przeprowadzać kontrolę swych orzeczeń, aby sprawdzić, czy nie są obarczone wadą. Organ zobligowany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim działać zgodnie z zasadą obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej wyrażonej w art. 9 k.p.a. Dodać należy, iż wnioskodawca - Spółka B Sp. z o. o. wniosek o wznowienie postępowania złożyła w ustawowym terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia. Jednakże dokonanie takiego ustalenia, jak również ocena istnienia przesłanek pozwalających na wznowienie postępowania, zawarte niewątpliwie w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nie powinno być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, z uwagi na specyficzny charakter postępowania wznowieniowego. Postępowanie w sprawie wznowienia zainicjowane wnioskiem strony w swej fazie wstępnej może być zwieńczone wyłącznie dwoma możliwymi rozstrzygnięciami, a mianowicie: postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia ( o czym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzją odmawiającą wznowienia postępowania (o czym mowa w art. 149§ 3). Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1, może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expresis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Konkludując wskazać należy, że organ odwoławczy podjął jedyne właściwe dla tej konkretnej sprawy rozstrzygnięcie, ze względu na fakt, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., można rozważać zasadność wniosku o wznowienie jedynie w kategoriach art. 145 § 1 k.p.a. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1983 r. sygn. akt SA/Ka 245/83). Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.. W Sygn. akt II SA/Wr 517/05 12 niniejszej sprawie decyzja wydana przez organ I instancji, która nie była poprzedzona wyżej wymienionym postanowieniem była decyzją merytoryczną. Ponownego podkreślenia przez Sąd wymaga, że o wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (§ 3 powołanego przepisu). Postanowienie o wszczęciu jest aktem administracyjnym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Taką konstatację zawiera wyrok NSA z dnia 13.11.1987 r., I SA 1326/86, ONSA 1987 r., nr 2, poz. 80: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia". Ta linia orzecznicza znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 26.05.1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50, w którym stwierdzono, iż postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.). Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo. Przytoczone stanowiska NSA wyraźnie wskazują kiedy można wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (którego w niniejszej sprawie nie wydano), a kiedy decyzję o odmowie. Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w sprawie, albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., gdy termin ten nie został przywrócony. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Powodem tym natomiast nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia - co wadliwie przyjęto w niniejszej sprawie - przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest Sygn. akt II SA/Wr 517/05 13 niedopuszczalna. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 20.06.1991 r., IVSA487/91,ONSA1991,nr2, poz. 50: "1. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. 2. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a.". Również w późniejszym wyroku NSA z dnia 8.06.1995 r., SA/Po 416/95, Mon. Pod. 1996, nr 7, s. 214 stwierdzono, że odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Podkreślić należy, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, która to ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisami art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia, podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje ( por. glosę Z. Czarnik, Z. Suwała do wyroku NSA z dnia 8.07.1997 r., SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s. 62) . Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a., może nastąpić tylko z trzech przyczyn: a) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; b) podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a.; c) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Sygn. akt II SA/Wr 517/05 14 Badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym zarówno w art. 151 § 1 k.p.a., jak w art. 151 § 2 k.p.a. może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a., a więc po ustaleniu, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odmowę wznowienia postępowania (por. wyrok. NSA z dnia 24.03.1998 r., II SA 122/98, ONSA1999, nr 2, poz. 53). Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia , gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1, np. na zarzucie rażącego naruszenia prawa. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych wystąpi, gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie , aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Z kolei celem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności -przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 k.p.a.: a) odmawia uchylenia decyzji ostatecznej (dotychczasowej), gdy stwierdzi brak podstaw do tego z mocy art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do Sygn. akt II SA/Wr 517/05 15 merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nawet bowiem wtedy, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, to nie będzie mógł jej uchylić w tym trybie, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w kpa wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji; b) uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; c) wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, w wypadku gdy wystąpiła jedna z przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 § 1 i 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1, w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustalił wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1, wydaje decyzje odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (ostatecznej). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ II instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawidłowo zastosował się do postanowień art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć wypada, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego np. podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał merytoryczną decyzję odmawiającą wznowienia postępowania bez uprzedniego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Ponownie zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.). Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo. Sygn. akt II SA/Wr 517/05 16 W tym stanie rzeczy oraz w związku z zarzutami skargi - naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda D. wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.