II SA/Lu 577/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K., T. K. i M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K., T. K. i M. R. solidarnie kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., T. K. i M.R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. wymierzające karę w wysokości 75 000 złotych z tytułu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. I piętra budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 8490/6 przy ul. N. 6 w Ł. bez wymaganego prawem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało przystąpienie do użytkowania pierwszego piętra budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego przy ul. N. 6 w Ł. bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie (protokół oględzin z dnia 28 lutego 2006 r.). Inwestorzy otrzymali wcześniej, decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...], pozwolenie na użytkowanie części parterowej budynku o powierzchni 163 m2, przeznaczonej na lokal usługowy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowi iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynosi 500 zł, współczynniki kategorii obiektu i wielkości obiektu określone są w załączniku do ustawy Prawo budowlane i wynoszą dla budynku handlu (kategoria XVII) odpowiednio: k = 15,0; w = 1,0 dla kubatury poniżej 2500 m2. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego obligatoryjnej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wynosi zatem 10 x 500 zł x 15 x 1 = 75 000 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: M.K., T.K. i M. R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili w skardze, że postanowienia obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności z obrazą art. 61 § 1 i 4 i art. 79 kpa. Organ orzekający odstąpił bowiem od wszczęcia postępowania w sprawie i zawiadomienia o tym stron postępowania, a ponadto przed wydaniem postanowienia nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony nie brały udziału w żadnym stadium postępowania, z wyjątkiem M.K., który był obecny podczas kontroli, nie miały także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaskarżone postanowienie, w ocenie skarżących, narusza również art. 8 i art. 9 kpa, które określają obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy oraz udzielania stronom pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skargę należy uznać za zasadną, o ile zmierza ona do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów prawa procesowego. Jakkolwiek nietrafnym jest zarzut skargi, że w rozpatrywanej sprawie "... organ odstąpił od wszczęcia postępowania...", to pozostałe zarzuty skargi należy uznać za trafne. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczynając postępowanie w sprawie niniejszej nie dopełnił obowiązku określonego w art. 61 § 4 kpa, tj. nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają jednakże sposobu ustalania momentu wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA, w takim przypadku za datę wszczęcia postępowania uważa się dzień pierwszej czynności urzędowej podjętej przez uprawniony podmiot, o której powiadomiono stronę (wyrok NSA z 4 marca 1981 r. I SA 654/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 15). W rozpatrywanej sprawie czynnością taką było wyznaczenie kontroli przedmiotowego budynku na dzień 28 lutego 2006 r. Zawiadomienia o dacie i godzinie oględzin zostały przesłane do T.K., M. K. i M. R., co automatycznie nie oznacza, że wszystkie strony zostały prawidłowo powiadomione o planowanej kontroli. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że M. K. i T. K. otrzymali zawiadomienia o oględzinach w dniu 14 lutego 2006 r. (k. 3 i 4 akt administracyjnych), ale zawiadomienie nie zostało skutecznie doręczone M.R.. Zawiadomienie to zostało bowiem powtórnie awizowane w dniu 21 lutego 2006 r., a zatem w świetle art. 44 kpa za datę dokonania doręczenia zastępczego należało przyjąć dzień 28 lutego 2006 r., tj. dzień przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego. Niedochowanie wymogu należytego zawiadomienia strony o terminie przeprowadzania czynności dowodowych narusza przepis art. 79 § 1 i 2 kpa oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu zagwarantowanego treścią art. 10 § 1 kpa. Narusza również fundamentalne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 kpa (zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 kpa (zasada zaufania obywateli do organów państwa, zasada oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli). Należy także podnieść, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymagają, by organy administracji państwowej oceniały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80), a okoliczność faktyczną można uznać za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81). W rozpatrywanej sprawie postępowanie dowodowe ograniczyło się do przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 28 lutego 2006 r., o którym M.R. nie została należycie zawiadomiona i w których nie uczestniczyła T. K.. Organ pierwszej instancji, szczególnie w takiej sytuacji, powinien zadośćuczynić ustawowemu wymogowi zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwić im wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, czego nie uczynił przed wydaniem postanowienia. Uchybienia te uszły również uwadze organu odwoławczego. Naruszenie powyżej wskazanych przepisów postępowania uniemożliwiło stronie skarżącej skorzystanie z przysługujących jej uprawnień procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. jp