I SA/Wa 1215/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że pismem z dnia 9 marca 2006 r. S. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z prośbą o przyznanie stałej pomocy finansowej. Wnioskodawca wyjaśnił, że większość renty rolniczej jest mu zabierana i pozostaje mu do życia jedynie kwota [...] zł miesięcznie. Podał jednocześnie, że od 1993 r. nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, a ziemię odłoguje i nie przynosi ona dochodów, zaś od 1999 r. nie płaci żadnych podatków. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego oraz dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że wnioskodawca jest kawalerem i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zamieszkuje wraz z matką Z. M. przebywającą na emeryturze, która prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Opłaty zawiązane z utrzymaniem domu ponosi Z. M. Wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha ([...] ha przeliczeniowego). Pobiera świadczenie rentowe z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wysokości [...] zł kwartalnie, co wynosi [...] zł miesięcznie. Organ I instancji wyliczył, że dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego wynosi miesięcznie [...] zł ([...] ha x 194 zł). W tej sytuacji łączny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł miesięcznie i dlatego organ I instancji odmówił przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe, które w sprawie pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł. Jednocześnie organ wskazał, że S. M. ma możliwość otrzymania świadczenia rentowego w pełnej wysokości po spełnieniu warunków wynikających z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. M. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, a jako podstawę odwołania wskazał świadome i celowe popełnienie na jego szkodę przestępstwa sfałszowania faktów i dowodów oraz poświadczenie nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne przez kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej poprzez zeznanie, że prowadzi działalność gospodarczą rolniczą i uprawia swoje grunty rolne oraz, że w wyniku tej działalności uzyskuje dochód miesięczny w kwocie [...] zł, podczas gdy od wielu lat z powodu choroby nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, zaś całą ziemię rolną odłoguje. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. Przywołując treść art. 36 pkt 1 lit. a i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) organ odwoławczy uznał, że z jednego hektara przeliczeniowego przyjmuje się dochód w kwocie 194 zł. Wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha stanowiące [...] ha przeliczeniowych. W tej sytuacji wyliczony zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej dochód z tego gospodarstwa wynosi [...] zł miesięcznie. Z wywiadu środowiskowego wynika, że ziemia skarżącego od 1998 r. jest odłogowana i nie przynosi dochodów, gdyż S. M. z uwagi na chorobę jej nie uprawia. Kolegium wzięło jednak pod uwagę, że skarżący ma możliwość otrzymania świadczenia rentowego z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w pełnej wysokości, po spełnieniu warunków wynikających z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, o czym podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego został poinformowany przez pracownika socjalnego. Powołując się natomiast na treść art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej organ II instancji stanął na stanowisku, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje na trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz potwierdza, że nie użytkuje on swego gospodarstwa rolnego, jednakże skarżący ma możliwość przezwyciężenia trudnej dla siebie sytuacji życiowej poprzez otrzymanie świadczenia rentowego z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po spełnieniu warunków wynikających z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponieważ wyliczony miesięczny dochód skarżącego w kwocie [...] zł przekracza ustalone zgodnie z zasadami ustawy o pomocy społecznej kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, które w tym wypadku wynosi 461 zł, to organ odwoławczy uznał, że nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanej pomocy w postaci zasiłku stałego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stała się podstawą wniesienia przez S. M. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organom świadome i celowe popełnienie na jego szkodę przestępstwa sfałszowania faktów i dowodów poprzez to, że uznały, iż prowadzi on działalność gospodarczą rolniczą i uprawia swoje grunty rolne oraz że w wyniku tej działalności uzyskuje dochód miesięczny w kwocie [...] zł, podczas gdy jego dochód wynosi w rzeczywistości [...] zł, ponieważ od wielu lat z powodu choroby nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, zaś całą ziemię rolną odłoguje. Równocześnie skarżący wyjaśnił, że zgodnie z treścią wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...] spełnia wszystkie warunki do otrzymania pełnej renty rolniczej, lecz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego celowo mu jej nie wypłaca. W tej sytuacji uznał za nieprawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., że nie spełnia warunków do otrzymania pełnej renty rolniczej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, do czego sąd administracyjny powołany jest w myśl art. 3 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą wniosku skarżącego były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Z jego treści nie wynika jednak, o które konkretnie świadczenie pieniężne z pomocy społecznej określone w art. 35 pkt 1 tej ustawy wnioskodawca wystąpił. Użył on bowiem słów opisujących rodzaj pomocy, o którą wnioskuje - "udzielenie mi zapomogi pieniężnej, stałej, comiesięcznej, nazwanej w sposób dowolny, już to na przykład jako renta wyrównawcza, już to jako renta socjalna, obojętnie,...", które mogą dotyczyć zarówno zasiłku stałego, jak i okresowego, a być może nawet wnioskodawcy mogło chodzić o uzyskanie doraźnej pomocy finansowej w ramach specjalnego zasiłku celowego. Każde zaś z tych świadczeń wymaga spełnienia innych warunków określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też prawidłowe ustalenie o jaką konkretnie pomoc wnosił skarżący było podstawowym obowiązkiem organu I instancji. Z akt sprawy nie wynika by takie ustalenia były przez organ poczynione. Podkreślić należy, że organ nie ma podstaw prawnych aby, bez odpowiednich uzgodnień z wnioskodawcą, arbitralnie i samodzielnie określić przedmiot wniosku. Oznacza to, że jeśli na podstawie złożonego wniosku mogły powstać wątpliwości co do jego przedmiotu, to organ winien był je wyjaśnić z udziałem strony, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił. W ten sposób organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z tymi przepisami organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 i 80 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że brak jest w nich dokumentów potwierdzających poczynione przez organ ustalenia dotyczące stanu zdrowia skarżącego i istnienia możliwości otrzymania przez skarżącego świadczenia rentowego w pełnej wysokości. Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący, ażeby przyznać mu świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania. Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji postawiony został skarżącemu zarzut nie podejmowania działań zmierzających do uzyskania świadczenia rentowego w pełnej wysokości (zarzut ten w tej samej formie powtórzył również organ odwoławczy). Jednakże postawiony zarzut nie został w żaden sposób przez organ wyjaśniony, umotywowany czy choćby uściślony co do zakresu zaniechania, jakiego zdaniem organu dopuszczał się skarżący. Z nadesłanych natomiast przez skarżącego przy skardze dokumentów, a przede wszystkim wyroku Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2005 r. (sygn. akt [...]) wynika, że skarżący bardzo aktywnie walczy o przyznanie mu uprawnień do całej renty z Kasy Ubezpieczenia Społecznego Rolników. W tej sytuacji zarzut organu, jako całkowicie nieudowodniony, uznać należy za gołosłowny i całkowicie dowolny. Ponadto ani organ I, ani następnie organ II instancji nie rozważyły podnoszonego przez skarżącego zarzutu nieprawidłowego ustalenia jego miesięcznych dochodów. W tej kwestii organy obu instancji powołały się jedynie na brzmienie art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że przyjmuje się, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, takie postępowanie było niewystarczające. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika i fakt ten nie jest kwestionowany przez organy rozpatrujące sprawę, że skarżący ze względu na swój stan zdrowia nie uprawia posiadanego gospodarstwa rolnego. Mniej więcej od 1999 r. skarżący nie użytkuje posiadanej ziemi, jest ona odłogowana, nic na niej nie sadzi, nie posiada żadnych zwierząt hodowlanych, nie dzierżawi gospodarstwa rolnego i nie osiąga z niego żadnych dochodów. Niewątpliwie redakcja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiągniętego przez rolnika z konkretnego gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie również przepis ten nie jest sformułowany precyzyjnie i może nasuwać wiele wątpliwości interpretacyjnych. Rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej należy rozumieć w ten sposób, że określa on ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Takie rozumienie tego przepisu wynika zarówno z uzasadnienia do projektu ustawy o pomocy społecznej z dnia 4 września 2003 r., w którym można przeczytać: "Kwotę dochodu z jednego ha przeliczeniowego dla osób i rodzin utrzymujących się z gospodarstwa rolnego, przyjęto na nieco niższym poziomie niż dotychczas..." , druk sejmowy nr 2012, str. 3, jak i z analogicznego unormowania zawartego w art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz.992), który stanowi, że w przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Biorąc pod uwagę treść art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego wynikający z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej może oczywiście być stosowany, jeżeli organ ustali, że wnioskodawca nie osiąga żadnych dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego choć ma taką możliwość uzyskiwania środków utrzymania. Z analizy akt sprawy, a przede wszystkim wyroku Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2005 r. (sygn. akt [...]) wynika, że na mocy orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy z dnia [...] lipca 2000 r., zatwierdzonego przez lekarza Regionalnego orzeczeniem z dnia [...] lipca 2000 r., skarżący, ze względu na schorzenia [...], został uznany za trwale niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym (str. 10 uzasadnienia wyroku). Powstaje więc wątpliwość, czy w tej konkretnej sytuacji, wobec takiej treści orzeczenia lekarskiego, przy niekwestionowanych i poczynionych przez organy ustaleniach, że skarżący odłoguje posiadane grunty i nie uzyskuje z nich żadnych dochodów, posiadane przez skarżącego gospodarstwo rolne może być uznane za źródło jego utrzymania i uwzględnione w sposób ryczałtowy przy obliczaniu uzyskanego przez niego dochodu. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej istotnej kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Brak także dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu wyjaśnienie wszystkich podniesionych wyżej wątpliwości było elementem niezbędnym do przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9, 77 §1, 80 oraz 107 §3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę przedmiotu wniosku skarżącego oraz przesłanek warunkujących możliwość uzyskania bądź odmowy uzyskania przez skarżącego świadczenia z pomocy społecznej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym organ zawrze wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.