II SA/Gl 1083/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.P. pozwolenia na kontynuację budowy budynku gospodarczego, na działce nr [...] położonej w S. przy ul. O.W., wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na garaż. Decyzja ta, wobec niewniesienia odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu, stała się ostateczna. Na skutek wystąpienia W.K. Starosta Powiatu B. postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone wymienioną decyzją. W uzasadnieniu wskazał zaś, iż wnioskująca o pozwolenie na budowę zataiła fakt istnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] którą nakazano Z.P. doprowadzenie budynku gospodarczego do zgodności z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę tego budynku, udzielonego decyzją z dnia [...]. Okoliczność ta nie była znana organowi orzekającemu o pozwoleniu na kontynuowanie budowy i zmianę sposobu użytkowania budynku. W toku postępowania wznowieniowego Starosta wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...], zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, uchylił decyzję z dnia [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Starosta stwierdził, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] nr [...] nakazująca doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami, co ustalono na podstawie informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z decyzją tą nie zgodziła się Z.P., która w odwołaniu kwestionowała stanowisko organu, iż wymieniona decyzja z [...] nie została przez nią wykonana. W ocenie odwołującej się o wykonaniu decyzji świadczy zarówno pismo PINB w B., na które powołał się organ pierwszej instancji, jak i treści protokółu oględzin organu nadzoru budowlanego z dnia [...] oraz zdjęcie fotograficzne z [...]. Wojewoda Ś. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wbrew poglądowi odwołującej się postępowanie w sprawie wykonania nakazu orzeczonego w [...] nie zostało formalnie zakończone, z uwagi na brak zgłoszenia zakończenia wykonanych robót. Nie pozwala to na udzielenie pozwolenia na kontynuowanie budowy i zmianę sposobu użytkowania. Organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązane są opierać swoje ustalenia na aktualnym statusie prawnym budynku, zgodnie z którym nakaz obejmujący zamurowanie otworu na bramę wjazdową i wykonanie dachu nie został formalnie i prawnie zakończony, nie zaś na istniejącym w [...] stanie faktycznym obiektu, który nie został zalegalizowany i który mógł od tego czasu ulec zmianie. Z.P. w skardze do sądu administracyjnego, sprecyzowanej na rozprawie przed Sądem, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody Ś. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca ponawiając wywody zawarte w odwołaniu zarzuciła organowi, iż bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej protokołowi z oględzin z dnia [...], który wyraźnie stwierdza, że obowiązki wynikające z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] zostały wykonane. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że budowa nie jest zakończona, stąd niezasadnie żąda się od niej przedstawienia dowodu, że postępowanie legalizacyjne zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania W.K. również domagał się oddalenia skargi przyłączając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ogólnych postępowania, głównie odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a stwierdzone naruszenie prawa, w ocenie Sądu, mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Na wstępie rozważań zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organów, że nieznany Staroście Powiatu B. fakt istnienia ostatecznej decyzji b. Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] stanowił przesłankę wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż Starosty z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z.P. pozwolenia na kontynuowanie budowy budynku, usytuowanego na działce nr [...] w S., wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na garaż /art. 145 § 1 pkt 5 kpa/. Marginalnie należy zauważyć, że w sprawie zachodziła dalsza przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, skoro W.K., któremu niewątpliwie służył przymiot strony nie brał udziału w tamtym postępowaniu, a jego wystąpienie do organu, które spowodowało wszczęcie z urzędu postępowania, wniesione zostało w terminie, o którym mowa w art. 148 kpa. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. po stwierdzeniu odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego /udzielonego decyzją tego organu z dnia [...] nr [...], nakazał skarżącej "zamurować otwór na bramę garażową w ścianie szczytowej budynku i wykonać dach jednospadowy" w terminie do dnia [...], a zatem doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z pozwoleniem budowlanym. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym /obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz 2016 ze zm./ podlegała wykonaniu. Pozwolenie na wznowienie robót uzależnione było od doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, z kolei niewykonanie nakazanych obowiązków rodzić mogło wydaniem decyzji o rozbiórce budynku lub jego części albo zaniechaniu dalszych robót /art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu/. Wznowienie postępowania oznacza powrót do odpowiedniej fazy postępowania zwykłego, w tym wypadku na etap postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o pozwolenie na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż. Trafnie więc przyjęły organy, że dla wyniku tej sprawy rozstrzygające znaczenie miało ustalenie losów inwestycji /budowy budynku gospodarczego/, w stosunku do której orzeczono decyzyjnie w [...] o wykonaniu ściśle określonych obowiązków. Nie sposób jednak odeprzeć zarzutów skarżącej, iż w tym zakresie postępowania nie zostało przeprowadzone wnikliwie i starannie, tym bardziej, że od chwili wydania decyzji /[...]./ do dnia orzekania o pozwoleniu na "kontynuację budowy" /[...]./ upłynęło prawie 7 lat, ponadto w wyniku wydania ostatnio wymienionej decyzji skarżąca rozpoczęła roboty budowlane przy częściowo zmienionej inwestycji /z zapisów w dzienniku budowy wynika, że roboty rozpoczęto [...]/. W toku całego postępowania skarżąca twierdziła, że nakaz wynikający z decyzji z [...] został w całości wykonany, zamurowała otwór na bramę garażową i wykonała dach. Powoływała się przy tym na treść protokołu z oględzin z dnia [...] sporządzonego przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., którego fotokopię dołączyła do akt. Orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zadbały jednak o zażądanie od organu nadzoru budowlanego akt sprawy i przeprowadzenie z nich dowodu. Fotokopia protokołu oględzin stwierdza zaś, że "w tym zakresie stwierdzono wykonanie decyzji", tj. zamurowany został otwór w ścianie i wykonano dach, co zapisano w protokole. Z fotokopii innego protokołu oględzin z dnia [...] wynika, że w omawianym przedmiocie toczyło się w dalszym ciągu postępowanie przed organem nadzoru budowlanego /PINB w B., który przejął sprawę zgodnie z właściwością od PINB w O/. Organy administracyjne czyniąc ustalenia bezzasadnie ograniczyły się do uzyskania pisemnej informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. Zresztą z treści tego pisma wynika, że "... Powyższa decyzja została wykonana w całości. Zamurowana została brama wjazdowa i zamontowano dach". Aczkolwiek w piśmie tym mowa jest o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., prawdopodobnie chodzi jednak o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...]. Ta kwestia wymagała także wyjaśnienia. Upatrywanie w wymienionym piśmie PINB w B. uzasadnienia do przyjęcia tezy, że skarżąca nie wykonała obowiązku, w każdym razie, że postępowanie w tym przedmiocie nie zostało "formalnie i prawnie zakończone" nie znajduje usprawiedliwienia. Istotnie organ nadzoru budowlanego stwierdził również w piśmie, że w dalszym ciągu toczy się postępowanie w sprawie montażu dachu na budynku, a inwestor nie zgłosił zakończenia robót budowlanych. Gdyby przyjąć, tak jak to zapewne zrozumiał organ, którego działanie zaskarżono, że w dalszym ciągu toczy się postępowanie co do wykonania drugiego obowiązku określonego w decyzji z dnia [...], to treść tego pisma byłaby wewnętrznie sprzeczna. Można także założyć, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się w dalszym ciągu postępowanie w związku z podjęciem przez skarżącą robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...]., którą zatwierdzony został projekt budowlany przewidujący m.in. roboty na dachu budynku /zob. str. 8 projektu/. Za takim potraktowaniem ostatniego fragmentu analizowanego pisma przemawia wydana już w toku niniejszego postępowania sądowego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...]. Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że obowiązkiem orzekających w sprawie organów przed wydaniem decyzji było zażądanie od organu nadzoru budowlanego akt administracyjnych, przeprowadzenie we własnym zakresie dowodu z tych akt w celu jednoznacznego ustalenia, czy obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] zostały przez skarżącą wykonane. W razie jakichkolwiek wątpliwości organy miały możliwość przeprowadzić dowód z oględzin budynku lub zwrócić się ponownie do organu nadzoru budowlanego o zajęcie jednoznacznego stanowiska i jego uzasadnienie. W takiej sytuacji oparcie ustaleń organu wyłącznie na treści pisma organu nadzoru budowlanego, mogącego przy tym nasuwać wątpliwości, nie znajduje usprawiedliwienia, a decyzja wymyka się spod kontroli. Stwierdzenie w toku kontroli sądowej naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia materiału dowodowego /art. 7, art. 77 § 1 kpa/ oraz oceny tego materiału /art. 80 kpa/, jeśli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy stwarza podstawę do uchylenia kontrolowanego aktu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że omówione uchybienia mogły wywrzeć wpływ na finalny wynik postępowania wznowieniowego. Uwzględnienie skargi rodzi potrzebę orzeczenia, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu – rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku /art. 152 wymienionej ustawy/, o ponadto – na żądanie strony skarżącej – zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi /art. 200 ustawy/. Ponownie rozpoznając sprawę na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ustali organ odwoławczy w sposób stanowczy, czy obowiązki wynikające z nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] zostały w całości wykonane. W tym zakresie zwróci się organ odwoławczy do organu nadzoru budowlanego o zajęcie precyzyjnego stanowiska, nie można wykluczyć, że zajdzie potrzeba przeprowadzenia we własnym zakresie analizy materiału dowodowego w aktach organu nadzoru budowlanego. O ile organ odwoławczy jednoznacznie przyjmie, że nakazy te nie zostały wykonane, zajdzie konieczność utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji uchylającej, w wyniku wznowienia postępowania, dotychczasową decyzję i orzekającej o odmowie udzielenia pozwolenia budowlanego. W przeciwnym razie, tzn. gdy wykazane zostanie, że obowiązki wynikające z nakazu zostały uprzednio wykonane oceni zgodność z prawem budowlanym, w tym warunkami technicznymi projektowanej inwestycji /kontynuację budowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku/. Jeśli inwestycja została zakończona, rozważy organ czy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, w takim wypadku o legalności robót budowlanych rozstrzygnie organ nadzoru budowlanego.