II SA/Po 384/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Pismem z dnia [...]r. wpłynął wniosek spółki "A" sp. z o.o. w sprawie budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA [...] K. w miejscowości N. dz. ozn. nr ewid. gruntu [...]. Dnia [...]r. wpłynął wniosek mieszkańców K., w którym zgłoszono sprzeciw, co do planowanej inwestycji. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), ustalił lokalizacje inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA [...] K. w N., na działce o nr geod. [...]. W przewidzianym ustawą terminie wpłynęło odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniesiono o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. Zwrócono uwagę na sprzeczność tej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pominięciem faktu, że w okolicy masztu, który ma być wzniesiony, znajdują się inne źródła emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając, organ odwoławczy wskazał, że obszar na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też niezbędne było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje wydano po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zrealizowanie inwestycji kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące znacznie oddziaływać na środowisko, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagane będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zwolnienie od kosztów sądowych oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniesiono, że w toku postępowania pominięto okoliczność, że w okolicy masztu, który ma być wzniesiony znajdują się inne źródła emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące; nie uzyskano opinii, które pozwalałyby stwierdzić, że planowana inwestycja nie ogranicza prawa własności właścicielom nieruchomości sąsiednich; wskazano na konieczność oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz uzyskanie opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek inwestorów został złożony w dniu [...]r., a więc w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 w/w ustawy, podstawowym elementem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2). Są to: decyzja o warunkach zabudowy (art. 59) oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50). Kryterium rozróżniania konieczności wydania decyzji pierwszego, bądź drugiego rodzaju opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Jeżeli zamiar inwestycyjny stanowi inwestycję celu publicznego, to wówczas wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla pozostałych inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2). Jak wynika z powyższego, regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Definicja legalna inwestycji celu publicznego znajduje się w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tą definicją należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (państwowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), zwanej dalej u.g.n. Inwestycja taka musi zatem realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Inwestycja celu publicznego nakierowana zatem będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien wykazać, że jego inwestycja nie służy jedynie zaspokojeniu interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym. Z tego wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wydawana w ograniczonej liczbie sytuacji i służy wyszczególnionym celom publicznym, realizuje zatem kwalifikowany interes publiczny. Określone w art. 6 u.g.n. pojęcie celu publicznego obejmuje bowiem grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokojeniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Należy zauważyć, że inwestycje służące tym celom nie wymagają wyłączności działania podmiotów publicznych. Inwestycje celu publicznego stanowi bowiem każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cel publiczny, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. O publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Należy zauważyć, że zamysłem ustawodawcy było ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych, tak aby zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ta podlega daleko idącym ustawowym rygorom (por. art. 61 u.p.z.p.). Rygorom takim nie podlega decyzja lokalizacyjna, co miało służyć ułatwieniu rozwiązań realizujących interes publiczny (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005). Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej nie jest realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "B" Spółka z o.o. w W. (podobnie jak inni operatorzy), nie realizuje bowiem łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Świadczy ona jedynie usługi komercyjne, aczkolwiek o charakterze publicznym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w zdaniu odrębnym zgłoszonym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005r., sygn. akt II OSK 495/05. W uzasadnieniu zdania odrębnego wskazano, że należy odróżnić realizację celów publicznych, które same w sobie służą ogółowi i mogą być realizowane przez liczne podmioty gospodarcze, od celów publicznych, o których mowa w art. 6 u.g.n.. Pojęcie "publicznej łączności", wymienione w ust. 1 w/w przepisu nie obejmuje, zdaniem Sądu, podmiotów i licznych operatorów, którzy wprawdzie realizują cele służące ogółowi (a więc publiczne), ale nie są operatorami publicznymi (jak to ma miejsce w przypadku publicznej telewizji, radia itp.). W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma legalnej definicji łączności. Dawną ustawę o łączności, która posługiwała się pojęciem łączności, zastąpiły: ustawa z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800) -dotycząca usług telekomunikacyjnych i ustawa z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz. 1188) – dotycząca usług pocztowych. Należy więc przyjąć, że pojęcie łączności funkcjonujące jeszcze w ustawie z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1540 ze zm.) oznacza zarówno usługi telekomunikacyjne, jak i usługi pocztowe. Jak wynika z treści w/w ustaw, tylko w Prawie pocztowym (art. 46 ust. 2) ustawodawca przyznał Poczcie Polskiej status wykonywania łączności publicznej ("operator publiczny"), chociaż mogą wykonywać usługi pocztowe także inni operatorzy (prywatni, komercyjni, zagraniczni). Natomiast żaden przepis ustawy Prawo telekomunikacyjne nie nadaje operatorom komercyjnym statusu wykonywania łączności publicznej. W ustawie jest mowa jedynie o sieciach publicznych, a więc służących ogółowi. Skoro zatem Sąd przyjął, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 6 ust. 1 u.g.n. i art. 4 ust. 2 u.p.z.p., to organy orzekające w sprawie nie mogły wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 u.p.z.p. Podstawą prawnomaterialną rozpatrzenia wniosku inwestora winny być bowiem przepisy art. 59-61 u.p.z.p., które przewidują dla tego typu inwestycji wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MarK