II SA/Po 411/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Spółka "B" złożyła [...] r. w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych (28) przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic [...]-[...]-[...] (obręb G., ark. 37, działki o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...]; oraz obręb G., ark. 40, działki o nr geod. [...],[...],[...]). Pismem z dnia [...] r. zainteresowana spółka określiła, iż wniosek dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych (25) składających się maksymalnie z czterech lokali mieszkalnych odpowiadających stylem architektonicznym oraz gabarytami do willi miejskich charakterystycznych dla obszaru "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia warunków zabudowy i orzekając co do istoty sprawy uwzględniło wniosek. Kolegium, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) decyzją z dnia [...] r. uwzględniło w całości skargę Prokuratora Apelacyjnego i uchyliło swoją decyzję z dnia [...] r. Stowarzyszenie "A" wniosło [...] r. w oparciu przepis art. 31 § 1 kpa wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stowarzyszenie powołało się na cele statutowe, do których należy m.in. dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów S. i współpraca z władzami miasta w zakresie utrzymania rekreacyjnego i mieszkalnego charakteru S. Podkreśliło, iż jako pozarządowa organizacja społeczna powołana jest do reprezentowania interesu publicznego we wszystkich sprawach związanych z dbałością o zachowanie przyrodniczych walorów S. oraz zabytkowego charakteru dzielnicy. W świetle powyższego Stowarzyszenie uzasadniło, iż posiada interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wskazano, że cele statutowe uzasadniałyby udział Stowarzyszenia w postępowaniu, jednakże w trakcie postępowania przed organem I instancji organizacja ta nie upomniała się o zachowanie walorów przyrodniczych, architektonicznych i historycznych S. Zdaniem Kolegium Stowarzyszenie podniosło jedynie, iż realizacja inwestycji spotęguje ruch pojazdów w rejonie ulic: [...] i [...], a przez to spowoduje obniżenie komfortu zamieszkiwania przy tych ulicach. Tymczasem osoby zrzeszone w Stowarzyszeniu zamieszkują właśnie przy tych ulicach. Nadto wskazano, iż nie jest celem statutowym Stowarzyszenia niedopuszczenie do lokalizacji na terenie S. budynków mieszkalnych, a jedynie przeciwdziałania lokalizowania na tym terenie zakładów przemysłowych i uciążliwych warsztatów. Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 31 § 1 kpa udział organizacji społecznych w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom ani samej organizacji społecznej ani tym bardziej jej członkom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej. Warunkiem więc dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest nie tylko zapis w statucie o działaniu na rzecz interesu społecznego, lecz rzeczywiste dążenie do realizacji tego celu. Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, osoby zamieszkujące przy ulicach [...] i [...], nie mają przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, będąc zaś zrzeszone w Stowarzyszeniu wykorzystują ten fakt dla zabezpieczenia własnych interesów. Stowarzyszenie [...] r. złożyło w trybie art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że nie jest zasadne twierdzenie Kolegium, iż Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia, posiada bowiem ekspertyzy dotyczące środowiska, walorów przyrodniczych i architektoniczno-urbanistycznych istotne dla postępowania, a tereny S. są kluczowe dla miasta, jeśli chodzi o klimat, napowietrzenie oraz rekreacje i wypoczynek. Jako pozbawione jakichkolwiek podstaw uznało Stowarzyszenie twierdzenia Kolegium, że jedyną obawą mieszkańców ul. [...] i [...] jest obniżenie komfortu zamieszkiwania z powodu zwiększonego ruchu pojazdów. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie z [...] r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że inicjatywa stron postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla planowanych willi miejskich, która nawiązuje do zabudowy istniejącej i przewidziana była już w planach przedwojennych stoi w wyraźnej sprzeczności z deklarowanymi celami statutowymi Stowarzyszenia. Inicjatywa ta zmierza do właściwego zagospodarowania zaniedbanego przyrodniczo i zdegradowanego urbanistycznie terenu. Jest więc działaniem pozytywnym jeśli chodzi o kształtowanie ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium cele stowarzyszenia nakierowane są na niedopuszczenie do jakiejkolwiek zabudowy, a statutowa dbałość o zachowanie walorów S. to w rzeczywistości wyłącznie dążenie do zachowania istniejącego stanu. W związku z powyższym Kolegium nie stwierdziło istnienia interesu społecznego motywującego Stowarzyszenie i przemawiające za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Jest to jedynie interes poszczególnych członków Stowarzyszenia w większości zamieszkujących ulice sąsiednie w stosunku do planowanej inwestycji. Stowarzyszenie wniosło skargę domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucono naruszenie przepisów: art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez wydanie postanowienia bez ustalenia stanu prawnego oraz przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, a opierając się jedynie na własnym, dowolnym uznaniu co do rzekomych motywów działania Stowarzyszenia; art. 31 § 1 i 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię uznając, iż za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie nie przemawia interes społeczny; oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126, art. 127 § 3 i art. 144 kpa poprzez nie wskazanie w zaskarżonym postanowieniu faktów uznanych za udowodnione, ani dowodów, na których Kolegium oparło się wydając zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślono, iż Kolegium nie wskazało faktów, które uznało za udowodnione. Nie podano także na jakich dowodach oparto rozstrzygnięcie. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku stały się jedynie rozważania na temat domniemanych zamierzeń i celów członków organizacji. Powyższe oznacza, że Kolegium naruszyło przepis art. 77 § 1 kpa, a także przepis art. 80 wymagający oceny czy okoliczności zostały udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W konsekwencji doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 zasady prawdy obiektywnej. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozbawione jest wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie wskazało również, iż Kolegium stwierdzając brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu, w rzeczywistości nie zbadało tego problemu. Kolegium nie uwzględniło bowiem celów statutowych Stowarzyszenia. Interes społeczny – zdaniem skarżącego – to zbiór interesów podmiotów stanowiących społeczeństwo. Społeczeństwo jest pojęciem abstrakcyjnym i nie posiada zdefiniowanych ram przestrzennych, a interes społeczny określany jest wagą problemów, których dotyczy. Dlatego też w przypadkach planów zabudowy dzielnicy interes społeczny dotyczy społeczeństwa zamieszkującego tą dzielnicę. Stowarzyszenie reprezentuje sumę interesów, jeśli nie wszystkich to większości mieszkańców S., nie zaś interesy pojedynczego mieszkańca tej dzielnicy, a to oznacza iż działa ono w interesie społecznym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymano argumenty, iż udział Stowarzyszenia w postępowaniu ma służyć jedynie partykularnym interesom określonych osób, a planowana inwestycja nie narusza walorów architektoniczno-historycznych terenu S. Ponadto Kolegium wskazało, że teren, który obejmuje postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie należy to obszaru S. Zdaniem Kolegium obszar S. powinien być rozpatrywany wyłącznie zgodnie z przebiegiem historycznych granic dawnej wsi S., która na mocy tzw. Planu S. została przyłączona do miasta P. Kolegium wskazało także, na szczególny charakter postępowania o wydanie warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy to rodzaj informacji o terenie. Wprawdzie przybiera ona postać decyzji administracyjnej, to jednak decyzja taka stwierdza tylko istniejący na danym gruncie stan prawny, a tym samym nie wpływa na stosunki prawne na nim występujące oraz na strefę interesów osób trzecich. Ze względu na taki charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy krąg osób uczestniczących w postępowaniu ograniczony jest w zasadzie do wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stowarzyszenie "A" jest stowarzyszeniem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 1989 r. Nr 20 poz. 104 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Uznanie żądania za zasadne wymaga jednak łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Są nimi: 1. żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, 2. przemawia za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, iż stowarzyszenie "A" jest organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Sporne jest jedynie to, czy za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - przemawia interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając Towarzystwu udziału w postępowaniu powołało się jedynie na ogólne pojęcie interesu społecznego. Wskazano, iż cele organizacji "nakierowane są na niedopuszczenie jakiejkolwiek zabudowy" na terenie objętym przedmiotową inwestycją, a w sprawie nie chodzi o interes społeczny tylko interes poszczególnych członków organizacji, którzy są zainteresowani z uwagi na miejsce zamieszkania zakazem zabudowy tego terenu. Powyższe stanowisko nie jest trafne. Przede wszystkim nie można podzielić poglądu, że celem Towarzystwa jest podejmowanie działań zmierzających do uniemożliwienia zabudowy terenu S. Poglądu tego nie uzasadnia przepis § 1 statutu, który określa, iż celem działalności Towarzystwa jest dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów osiedla (punkt 1). Nie wynika z niego, aby tym celem było dążenie do "niedopuszczenia do jakiejkolwiek zabudowy". Dbałość o walory, o których mowa nie jest przecież związana bezpośrednio z dążeniem do zakazu zabudowy określonego terenu. Towarzystwo zgodnie z § 1 statutu (punkt 4) ma na celu niedopuszczenie lokalizacji na terenie osiedla jedynie zakładów przemysłowych i warsztatów uciążliwych dla otoczenia, co w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając żądanie organizacji społecznej - dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - nie jest zwolnione z obowiązku stosowania ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wynikającej z przepisu art. 7 zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Ma też obowiązek, jak słusznie wskazano w skardze, zgodnie z art. 77 § 1 zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Jeżeli organ rozstrzygający żądanie uważał, iż nie jest wskazany we wniosku interes społeczny - mógł się w tym celu zwrócić do Towarzystwa o wyjaśnienie. Niewątpliwe jest, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie nie może być uzasadnione jedynie partykularnym interesem jego członków. Towarzystwo jednakże zarówno we wniosku z [...] r., jak i w postępowaniu odwoławczym wskazywało, iż podejmuje działania w interesie społecznym. Teren osiedla bowiem z uwagi na jego klimat, napowietrzenie oraz rekreację i wypoczynek ma kluczowe znaczenie dla miasta. Wyrażony zatem przez Kolegium pogląd, iż udział Towarzystwa w postępowaniu służy jedynie partykularnym interesom jego członków (mieszkańców ulic terenu inwestycji) nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale. Podkreślić należy, iż interesu społecznego nie można wiązać jedynie z przepisem prawa materialnego i wnioskować o jego istnieniu z faktem, czy postępowanie strony jest zgodne, czy nie z interesem społecznym. Tymczasem interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA II SA 2464/00). Odnosząc się do podniesionego przez Kolegium w odpowiedzi na skargę zarzutu, iż teren inwestycji nie znajduje się na obszarze S., należy stwierdzić, iż akta administracyjne nie zawierają w tym zakresie żadnych ustaleń. W każdym razie w tym zakresie nie chodzi o historyczne uwarunkowania dotyczące obszaru S. Podstawą winna być uchwała Rady Miejskiej w sprawie powołania Osiedla S. (art. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz Statut Miasta, a także uchwała Rady Miejskiej Nr XXXV/184/91 z 23 lipca 1991 r. w sprawie trybu powoływania samorządów pomocniczych). Uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie III-im traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152). B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ J.Szaniecka MK