III SA/Wa 1649/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2006 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną wobec H. D. - Skarżącego w niniejszej sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Organ pierwszej instancji odmawiając umorzenia ww. należności wskazał, że w świetle przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), podstawą do umorzenia należności jest obiektywnie istniejący stan nieściągalności, a w sytuacji jego braku ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Ten z kolei interes należy interpretować w ramach art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365), które dotyczą umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zakład podkreślił, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności jest decyzją o charakterze uznaniowym, a to oznacza, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanek prawem określonych nie ma obowiązku umorzenia należności. Przy podejmowaniu decyzji istotny jest również wzgląd na zachowanie wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz 10 letni okres przedawnienia należnych składek ubezpieczeniowych. Z uwagi na powyższe oraz prowadzone postępowanie egzekucyjne, otrzymywanie przez Skarżącego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia (1000 zł brutto miesięcznie) i możliwość dochodzenia należności przez wskazany wyżej okres, zdaniem Zakładu należało wydać decyzję odmowną. Decyzja została podpisana przez "mgr. inż. K S.", zastępcę dyrektora. Występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący żądanie umorzenia należności motywował brakiem środków materialnych i finansowych. Wskazał na zajęcie wynagrodzenia przez komornika sądowego. Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołał się na analogiczne motywy, jak ten organ. Dodał, iż wynagrodzenie ze stosunku pracy podlega określonej ochronie, która pozwala na zachowanie przez pracownika wynagrodzenia na poziomie równym minimalnemu wynagrodzeniu. Tym samym, w ocenie Prezesa Zakładu, Skarżący ma zapewnioną możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. została podpisana przez "mgr. inż. K S.", p.o. dyrektora. W skardze z dnia 5 maja 2006 r. na decyzję Prezesa Zakładu Skarżący domagał się umorzenia przedmiotowych należności, ponawiając argumenty dotyczące swojej trudnej sytuacji materialnej i finansowej. W szczególności wskazał na opłacanie alimentów co miesiąc w kwocie 500 zł oraz nieskuteczność egzekucji prowadzonej wobec jego osoby przez Urząd Skarbowy w G.. Zdaniem Skarżącego przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę w sposób dostateczny dokumentów, które przedłożył oraz będących w dyspozycji organu orzekającego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd należności wobec Zakładu na wstępie należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie powyższego zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Sąd stwierdził, iż wydana ona została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co prowadziło do jej uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Uwzględnić bowiem należało, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 tegoż Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie może być wątpliwe, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydają dwa różne organa, tj. w pierwszej instancji Zakład, w drugiej - Prezes Zakładu. Środek zaskarżenia decyzji Zakładu w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy sprawia zatem, iż w wyniku jego złożenia sprawa trafia do załatwienia przez inny organ. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrócić należało uwagę, iż w rozpoznanej sprawie decyzja Zakładu i decyzja Prezesa Zakładu została wydana - podpisana przez tę samą osobę, tj. K. S.. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji Prezesa Zakładu przez Sąd. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie). Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.