IV SA/Wa 776/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekającej o zmianie wpisu w ewidencji gruntów i budynków miasta O. dokonanego w dniu [...] marca 2005 r. zmianą nr [...], którą ujawniono działki oznaczone numerami [...] i [...] w obrębie [...] i jako właścicielkę wpisano H. S., polegającej na tym, że przywraca się poprzedni zapis wykazany w ewidencji gruntów i budynków miasta O. a mianowicie: dz. ew. [...] obręb [...]- samoistne posiadanie Gminy O. i dz. ew. [...] obręb [...]- samoistne posiadanie Skarbu Państwa, utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ l instancji wyjaśnił, iż S. S., następca prawny H. S., złożył do organu prowadzącego ewidencję gruntów podanie dotyczące ujawnienia H. S. jako właścicielki działek o nr [...] i [...] w obrębie [...] miasta O. W oparciu o przedłożone dokumenty- mapę sytuacyjną cz. nieruchomości [...] i KW nr [...] przyjętą do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O.- dokonano żądanej zmiany po czym w dniu 6 czerwca 2006 r. wszczęto postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia prawidłowości jej dokonania. Organ ustalił, iż właścicielem niepodzielnej połowy nieruchomości o powierzchni 1120 m2 opisanej w zbiorze dokumentów nr [...] jest H. S. oraz K. i S. S. do 1/2 części nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej na podstawie umowy sprzedaży i przeniesienia własności. Zniesienie współwłasności aktem notarialnym dotyczyło jedynie części nieruchomości. S. S. nie dostarczył dokumentów stanowiących podstawę aktualizacji operatu zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów j budynków. W złożonym odwołaniu S. S., zwany dalej skarżącym, domagając się uchylenia decyzji Starosty O. jako krzywdzącej oraz niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, podniósł, iż w trakcie postępowania dokonano błędnych ustaleń i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających wpływ na treść decyzji. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego i podtrzymał argumentację organu l instancji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy alternatywnie o przekazanie do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez i ich błędną wykładnie a także art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż co prawda między sentencją decyzji organu I jak i II instancji a uzasadnieniem została zachwiana wewnętrzna spójność gdyż uzasadnienie wyjaśnia kwestie nie związane z wydanym rozstrzygnięciem oraz przedmiotem postępowania, jednakże decyzje te są zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest kompleksowe i wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy. Zasada prawdy obiektywnej realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza art. 77 § 1 kpa nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ naruszając zasady ogólne musi się liczyć z tym, iż w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego jego działania lub zaniechania zostaną uznane za niezgodne z prawem. W myśl art. 107 § 3kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc należy stwierdzić, iż uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji a jego zadaniem-przekonanie stron o prawidłowości tegoż rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania ( art. 11 kpa ). Równocześnie powinno umożliwiać organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu, strony bowiem mają oprawo znać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji by miały możliwość obrony swoich interesów i polemiki z organem- tak w odwołaniu jak i w skardze do Sądu. Co więcej, prawidłowe uzasadnienie decyzji ma również znaczenie wychowawcze- pogłębia bowiem zaufanie uczestników postępowania do organów administracji ( wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 LEX nr 27106 ). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć przesłanki faktyczne i prawne , którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy wydaną decyzją a nieuzasadnieni decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji ( wyrok NSA z 16 marca 1998 r., IISA96/98-LEXnr41681 ). Nie jest prawnie skuteczne uzupełnienie lub modyfikacja uzasadnienia decyzji w odpowiedzi organu administracji na skargę strony do sądu administracyjnego ( wyrok NSA w Gdańsku z 28 lutego 1997 r., l SA/Gd 496/96- niepubl., wyrok NSA z 14 grudnia 1999 r., III SA 1756/99- LEX nr 47228, wyrok NSA w Łodzi z 20 października 2000 r. , l SA/Łd 588/98-niepubl. ) Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej w skrócie: p.g.k. (Dz. U. z 2000r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, [...], ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami [...]. Zatem jedną z informacji podlegających ewidencji, tzn. którą należy w niej wykazać - co znajduje także potwierdzenie w art. 20 p.g.k -jest wpisanie właściciela gruntu. Z treści powołanych przepisów wynika - co już wielokrotnie potwierdzały sądy administracyjne w swoim orzecznictwie - że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno - deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny (wyrok NSA z 20.11.1998r., sygn. akt II SA 914/98, publ. LEX nr 41816). Nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Prawo własności - stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) - uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy zgłaszanych do ewidencji gruntów stosownie do unormowań wynikających z ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Istniejący zapis w ewidencji gruntów, co do osób będących właścicielami danej działki, może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia, których treść wskazywałaby, że właścicielami działki są inne osoby niż dotychczas figurujące w ewidencji. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Teza ta znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k., jako że zgłaszający zmianę danych objętych ewidencją gruntów, obowiązany jest dokonać tego w terminie 30 dni licząc od dnia powstania zmiany i dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian. Skoro ów przepis stanowi, że zaistniałą zmianę danych, podlegających obowiązkowi wpisu do ewidencji gruntów, należy zgłosić w powyższym terminie, licząc jego bieg od dnia powstania zmiany, to należy wywodzić, iż wniosek o zmianę danych można oprzeć wyłącznie na dokumentach, które wydano (sporządzono) po wprowadzeniu istniejących (kwestionowanych) danych. Organ - jako że rejestr ma jedynie charakter techniczno - deklaratoryjny - nie jest władny badać czy osoba zainteresowana zmianą wpisu istotnie nabyła na podstawie przedstawianych dokumentów prawo własności. Nie może rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Gdyby tak uczynił postępowanie techniczno - deklaratoryjne zmieniłoby się w niedopuszczalne w tym trybie postępowanie o ustalenie tytułu własności. Jeżeli z przedkładanego dokumentu wynikałoby jednoznacznie, iż prawo własności przysługuje danej osobie, to obowiązkiem organu ewidencyjnego byłoby wpisanie nowego właściciela na miejsce dotychczasowego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie i niezrozumiale a uzasadnienie nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia i jest wewnętrznie sprzeczne. Organ co prawda próbował naprawić błąd zauważając sprzeczność między decyzjami zarówno l jak i II instancji jednakże, jak wskazano powyżej, modyfikacja uzasadnienia w odpowiedzi na skargę nie jest prawnie skuteczna. Reasumując należy stwierdzić, iż organy administracji nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy a zaskarżone decyzje jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 135, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.