VII SA/Wa 833/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. P. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] nakazującą W.P. rozbiórkę rozbudowanej (dobudowy) budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] w P. zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył W. P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wydana została ona przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, została skierowana do osób mających przymiot strony, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1,3,4,5,6,7 kpa). Ponadto przedmiotowa decyzja została wydana na właściwej podstawie prawnej oraz nie narusza rażąco prawa. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiadał decyzji pozwalającej na budowę (rozbudowę) budynku gospodarczego, a zatem wykonana została ona samowolnie. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził tzw. postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 3 miesięcy zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy oraz złożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia [...]maja 2004 r. organ nałożył na inwestora obowiązki usunięcia - w terminie 14 dni - nieprawidłowości w dokumentach przedłożonych na podstawie wcześniejszego postanowienia. Ponieważ inwestor nie spełnił obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu ponownie stwierdził, że badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie jest obarczona żadną wadą z art. 156 § 1 kpa, a przytoczone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzje, dotyczą spraw zupełnie innych niż sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego, a zatem nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. złożył W.P. W skardze wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi nieważność postępowania polegająca na pozbawieniu skarżącego możliwości obrony swych praw przez uchybienie art. 10 oraz art. 73 kpa. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia[...] października 2005 r., zakreślono skarżącemu 14 dniowy termin zgłoszenia się do organu, w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W zakreślonym terminie skarżący przebył blisko 100 km do siedziby organu aby zapoznać się z aktami sprawy, gdzie dowiedział się że nie ma możliwości przejrzenia akt sprawy i bezpośredniej rozmowy z osobą prowadzącą sprawę, gdyż w tym terminie osoba ta przebywała na urlopie. Zdaniem skarżącego w/w uchybienie rodzi domniemanie, iż akta przedmiotowej sprawy są niekompletne. W. P. stwierdził także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter enigmatyczny i stoi w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym, ponieważ zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] uchylona w całości wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1623/03, jak i decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 1004 r. Nr [...] odrzucona z powodu nie usunięcia braków formalnych skargi postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. VII SA/Wa 1403/04 dotyczą: - tych samych podmiotów (W. P. – skarżący oraz [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) - tego samego przedmiotu sprawy (budynek gospodarczy na działce o nr ew. [...] w P.), - tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (art. 48 Prawa budowlanego). W ocenie W. P. w przedmiotowej sprawie doszło również do "mieszania porządków prawnych". Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest "nakładanie (...) rygorów wynikających ze znowelizowanego prawa budowlanego do sytuacji prawnej z 1994 r., a więc pod rządami "starego" prawa budowlanego. Ponadto skarżący stwierdził, że "obstrukcję do wykonania" postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. [...] potęgował fakt, iż "wykonane poprzednie zlecenia wynikające z poprzedniego nakazu (wykonanie inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną zgodności realizowanych robót ze sztuką budowlaną oraz projektem budowlanym, koniecznym do zakończenia budowy w terminie 3 miesięcy) (...) wykonano z dużym nakładem sił i kosztów". W konkluzji skargi skarżący W. P. wniósł o dołączenie wszystkich "argumentów" zawartych w jego piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – albowiem zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu nie wyjaśniła ani w jednym punkcie wątpliwość podnoszonych w w/w piśmie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2006 r. W. P. złożył pisemne wyjaśnienia (pismo z dnia [...]października 2005 r.). Organ wskazał także, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w aktach sprawy nie ma protokołu potwierdzającego fakt, iż pracownik Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego odmówił skarżącemu przeglądania akt sprawy. Wobec czego zarzut naruszenia art. 10 i art. 73 kpa należy uznać za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga W. P. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Przede wszystkim zauważyć należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentując swe rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2006 r. trafnie podniósł, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który może być zastosowany jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wskazać trzeba, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Natomiast przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa zachodzi wtedy, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, przy czym pierwsza z decyzji jest ostateczna. Tożsamości sprawy ma zaś miejsce w sytuacji, gdy w sprawie występują te same podmioty, ten sam przedmiot oraz ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności rażącego naruszenia prawa, czy też tego że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazać należy, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], którą nakazano W. P. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. roboty budowlane – a takie stanowi sporna rozbudowa budynku gospodarczego – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, iż inwestor W. P. nie posiadał decyzji pozwalającej na budowę (rozbudowę) przedmiotowego budynku gospodarczego, a zatem inwestor popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika również, że samowolna budowa (rozbudowa) przedmiotowego budynku gospodarczego nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, był zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo uznał, iż istniała możliwość legalizacji samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego i w tym celu wydał postanowienie z dnia [...]lutego 2004 r. Nr [...], którym wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego i nałożył na inwestora – W. P. - obowiązek przedstawienia, w terminie trzech miesięcy zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nałożył na inwestora obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości występujących w dokumentach przedłożonych na podstawie postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. Bezspornym jest, że inwestor – W. P. - nie wypełnił obowiązków określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], tym samym nie wypełnił też obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...]lutego 2004 r. Nr [...]. W tej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać orzekający w niniejszej sprawie, w trybie zwykłym organ nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, tj. wydanie decyzji z dnia[...] lipca 2004 r. Nr [...] Trafnie zauważyły organy obu instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności, że badana w tym trybie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] jest decyzją organu odwoławczego, który stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] - ponieważ, była ona prawidłowa, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak również pod względem słuszności. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzut skarżącego, iż w niniejszej sprawie został naruszony art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz że w niniejszej sprawie doszło do "mieszania porządków prawnych". Nie można także zgodzić się z zarzutem, iż kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tzn. że decyzja ta oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] dotyczy tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu sprawy, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że budynek gospodarczy, o którym mowa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. oraz w utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., to budynek gospodarczy usytuowany w ostrej granicy z działką uczestników postępowania G. J. – S. i M.J. W ocenie Sądu bezspornym jest więc to, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] jak i decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. będąca przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważnościnie nie zostały wydane w tożsamej sprawie. Wymienione decyzje zostały co prawda skierowane do tego samego podmiotu tj. W. P., jednakże nie można w żadnym wypadku uznać, aby dotyczyły tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Na marginesie wskazać należy, iż organy obu instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 kpa dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w w/w decyzjach uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.