I SA/Wa 1386/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Daniela Kozłowska /spr./ Sędzia WSA Jerzy Siegień Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi J. W. i R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² i ustalającą odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia działki nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym R. W. w 19/20 części oraz J. W. w 1/20 części, rozpoczęło się w 1998 r. wobec bezskutecznych rokowań Wojewody [...] w przedmiocie nabycia wymienionej działki z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej (obwodnicy [...] - w ciągu drogi krajowej [...]). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. II SA/Po 272/02 oddalił skargę R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 r. o odmowie wywłaszczenia działek nr [...] oraz [...] i przekazującą sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Działka nr [...] jest objęta zrealizowaną inwestycją polegającą na wybudowaniu drogi dojazdowej do przejścia granicznego [...]. Decyzją z dnia [...] maja 1999 r. Wojewoda [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego [...]. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 217, poz. 2124 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Z. zwrócił się w dniu [...] października 2003 r. do Wojewody [...] o zastosowanie w sprawie tego przepisu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy nabycia nieruchomości, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 13 ust. 1 ustawy). Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego pisemnej oferty w tym zakresie. Istotą wywłaszczenia jest pozyskanie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa niezbędnej dla realizacji celu publicznego pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Minister Infrastruktury wskazał, że R. W. nie zostało doręczone pismo z dnia [...] grudnia 2003 r. o wyznaczeniu terminu do umownego zbycia użytkowania wieczystego. Zarzut ten jest zasadny, bowiem nie można uznać za skuteczne doręczenia tego pisma R. W., które w dniu [...] grudnia odebrała sekretarka [...], a skarżący pismem z [...] grudnia 2003 r. poinformował organ wojewódzki o opuszczeniu [...] i podał aktualny adres do korespondencji. W związku z tym istnieje konieczność ponownego skierowania do R. W. wymienionego pisma. W aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego ponowne wystosowanie przedmiotowego pisma do strony. Niewątpliwie postępowanie prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter uproszczony, jednak nie została w nim wyłączona zasada, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić dopiero w przypadku niemożności uzyskania prawa do nieruchomości w drodze umowy, po bezskutecznym upływie terminu do jej zawarcia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 18 ust. 2 tej ustawy wartość nieruchomości określają rzeczoznawczy majątkowi. Dla potrzeb tego postępowania został sporządzony operat szacunkowy, który stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Podstawę prawną operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2004 r. stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Rozporządzenie to utraciło moc wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Należy stwierdzić, że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, o jakich mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 ust. 4 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Następuje to przez umieszczenie stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W aktach sprawy brak aktualizacji operatu z [...] lipca 2004 r. W ocenie organu odwoławczego zarzut niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym jest bezzasadny, bowiem w toku postępowania organ wojewódzki doręczał stronom żądane dokumenty i wypowiadały się one co ich istoty i zgłaszały wnioski dowodowe. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że w sytuacji gdy droga została wybudowania nielegalnie w 1999 r. na działce nr [...], to nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Minister wskazał, że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidziała możliwość wywłaszczenia nieruchomości, na której droga już została wybudowana i oddana do użytku. Artykuł 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Powyższy pogląd został potwierdzony w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. II S.A./Po 272/02. Sąd w tym wyroku wskazał, że organ pierwszej instancji powołując się na fakt, iż Skarb Państwa zrealizował w całości cel publiczny – wybudowanie odcinka drogi na działkach [...] i [...] – błędnie zinterpretował przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Związanie organu oceną prawną przedstawioną w wyroku Sądu obejmuje nie tylko organ orzekający w danej sprawie, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. I S.A. 2019/98 – ONSA 2000, z. 3, poz. 129). Wobec zmiany stanu prawnego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. przestał wiązać organy w niniejszej sprawie. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (lex specialis) nie uprawnia do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego należy stwierdzić, że przepisy prawa dopuszczają możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod drogami z przeznaczeniem na ich utrzymanie. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględniania okresu bezumownego korzystania przez Skarb Państwa z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Minister podał, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie jest tożsame z odszkodowaniem z prawa cywilnego, które wiąże się z pojęciem szkody i odpowiedzialności, czy też wynagrodzeniem za bezumowne korzystanie. Brak jest podstaw prawnych, by odszkodowanie za wywłaszczenie uwzględniało jakiekolwiek inne wartości poza ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wywłaszczonej nieruchomości. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę wnieśli R. i J. W. zarzucając, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Zdaniem skarżących decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wygasła 3 lata po jej wydaniu. Wobec tego organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie i umorzyć postępowanie wywłaszczeniowe jako bezprzedmiotowe. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenie organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co wynika z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. III RN 7/99 (OSNAPU 2000, nr 9, poz. 338), w którym przyjęto, że "przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W związku z tym, w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a.". Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury nie przekroczył przyznanego przepisem art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia, ponieważ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazał, jakie dodatkowe czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Wskazania te wykluczają możliwość przeprowadzenia tych czynności przez organ odwoławczy, bowiem sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego od początku, co naruszałoby fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 16 k.p.a.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg, w drodze umowy. Od zasady wyrażonej w powyższym przepisie wyjątek stanowi art. 15 ust. 1 tej ustawy, który przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji, gdy po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości nie dojdzie do zbycia nieruchomości pod pas drogowy w drodze umowy cywilnoprawnej. Poza sporem pozostaje fakt, że R. W. nie otrzymał pisma Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r., w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy zbycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Zatem ta przesłanka warunkująca wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie została spełniona. Dopiero doręczenie pisma wzywającego do zawarcia umowy cywilnoprawnej w określonym terminie oraz bezskuteczny upływ tego terminu stanowią przesłanki do wszczęcia tego postępowania. Organ z uchybieniem art. 13 i 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. dokonał wywłaszczenia działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, 7, 8, 9 oraz 77 k.p.a. Nie bez znaczenia, z punktu widzenia skarżących, co trafnie podniósł organ odwoławczy, jest kwestia aktualizacji operatu szacunkowego zwłaszcza, że zmieniła się podstawa prawna regulująca jego sporządzenie. W dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] kwestie związane ze sporządzaniem operatów szacunkowych regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zaś operat na podstawie którego obliczono odszkodowanie sporządzono pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. i nie był on aktualizowany stosownie do wymogów, jakie stawia art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543). Powyższe nieprawidłowości wskazują na konieczność przeprowadzenia od początku postępowania mającego na celu pozyskanie przez Skarb Państwa prawa do działki nr [...], znajdującej się pod drogą publiczną. Zgodnie z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zbliżoną regulację zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązujący w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. II SA/Po 272/02. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 – ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. nie wiąże w sprawie jest błędny. Tym niemniej Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., gdyż nie jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiając argumentację co do dopuszczalności postępowania wywłaszczeniowego po wykonaniu inwestycji Minister w istocie zgodził się z argumentacją przedstawioną w powołanym wyżej wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2001 r. sygn. IV SA 2193/99 dokonał oceny wydanego pozwolenia na budowę obejścia [...] na działkach nr [...] i [...], zatem obecnie nie ma podstawa do kwestionowania legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1994 r., która była podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).