I OSK 233/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 844/06 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 844/06 oddalił skargę H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] wydaną w sprawie dodatku mieszkaniowego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent m. [...] W. decyzją z dnia [...] odmówił H. M. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 743 ze zm.) upoważniony pracownik organu może przeprowadzić wywiad środowiskowy, podczas którego może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości, nieruchomości i zasobów pieniężnych. Wywiad taki nie mógł być przeprowadzony, gdyż w czasie wizyty w miejscu zamieszkania strony, nikogo nie zastano w mieszkaniu. Pismo wysłane do strony w celu umówienia terminu wywiadu pozostało bez odpowiedzi. Na tej podstawie organ uznał, że strona odmawia złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. W odwołaniu od tej decyzji strona, reprezentowana przez siostrę – M. M., podniosła, że w dniu 8 listopada złożyła skargę na Ośrodek Pomocy Społecznej, którego pracownik miał przeprowadzić wywiad, do Burmistrza Dzielnicy W.- [...]. O piśmie strony wiedział również Wydział Zasobów Lokalowych. Ponadto organ bezpodstawnie zakwestionował pełnomocnictwo udzielone siostrze twierdząc, że nie ma go w aktach lokalu i żądając pełnomocnictwa poświadczonego notarialnie. Zdaniem odwołującej się, to z winy organu nie doszło do uzgodnienia terminu wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wskazało, że odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego. Oświadczenia o stanie majątkowym może żądać pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy, którego zasady i tryb reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wniosku kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828). W ocenie organu odwoławczego zawarte w piśmie z dnia 8 listopada 2005 r. oświadczenie, że wnioskodawczyni nie ma obowiązku udzielać wywiadu środowiskowego, zaś wejście do lokalu może nastąpić jedynie przy udziale Policji, jest równoznaczne z odmową gotowości do jego przeprowadzenia. H. M., reprezentowana przez siostrę M. M., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca argumentowała, że Kolegium nie ustosunkowało się do żadnego z zarzutów odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa administracyjnego. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Brak było uzasadnienia decyzji o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy organ doskonale znał jej tragiczną sytuację bytową. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało m.in. że organowi właściwemu w sprawach przyznania dodatków mieszkaniowych przysługuje prawo do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przepisy nie wymagają wydania aktu administracyjnego w tym przedmiocie, a tym samym uzasadnienia celowości przeprowadzenia wywiadu. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych jednoznacznie wynika prawo do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez upoważnionych pracowników. Celem tej instytucji jest ustalenie stanu majątkowego wnioskodawcy oraz faktycznej liczby osób wspólnie z nim zamieszkujących i gospodarujących. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ właściwy w sprawie pracownik, w trakcie wywiadu środowiskowego może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. W myśl § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia Z ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że skorzystanie przez organ z prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga wydania odrębnego aktu zawierającego uzasadnienie celowości jego przeprowadzenia. Korzystanie z tego uprawnienia nie jest podważeniem danych przestawionych przez wnioskodawcę i w konkretnej sytuacji nie może być traktowane jako przejaw zanegowania sytuacji bytowej skarżącej. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oświadczenia o stanie majątkowym można żądać wyłącznie w toku przeprowadzania wywiadu. Sąd podkreślił, że przepisy powyższej ustawy nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładanego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych przez niego działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Sąd uznał za chybiony zarzut dotyczący pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą M. M.. Powołując się na art. 33 k.p.a. wskazał, że żądanie organu przedłożenia oryginału lub notarialnego odpisu tego pełnomocnictwa było uzasadnione, w szczególności w sytuacji braku takiego dokumentu w aktach lokalu za lata 2001-2005. W tych okolicznościach nie można przyjąć, jak chce tego skarżąca, że nieuznanie przez organ pełnomocnictwa dla M. M. było przyczyną nie przeprowadzenia wywiadu. Wyrok został wydany w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) – w skrócie p.p.s.a. H. M., reprezentowana przez adwokata T. M., zaskarżyła wyżej opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) polegające na błędnej wykładni art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieobecność skarżącej w mieszkaniu w chwili, gdy organ planował przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jest równoznaczne z odmową złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Jednocześnie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, że informację o wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu doręczono adwokatowi w dniu 4 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła treść art. 8 k.p.a. i uznała, że organy ani Sąd pierwszej instancji w najmniejszym stopniu nie uwzględnili obaw wyrażonych w odpowiedzi na pismo Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 4 listopada 2005 r. Skarżąca powtórzyła, że z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Takie działanie leży w sferze dyskrecjonalnej organu administracyjnego. Organ korzystający z uprawnienia w tym zakresie nie jest całkowicie wolny w podejmowanych czynnościach faktycznych. Winien on indywidualizować podejście w stosunku do osób, których domicyl zostanie naruszony. Nie budzi wątpliwości, że pracownicy socjalni byli w pełni świadomi krytycznej sytuacji materialnej skarżącej. W takich okolicznościach podjęcie decyzji o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego nie wydawało się uzasadnione i mogło budzić usprawiedliwione podejrzenia i zaniepokojenie skarżącej. Zdaniem skarżącej wobec wcześniejszej praktyki przyznawania jej dodatku mieszkaniowego, odmowa tego świadczenia stoi w jawnej sprzeczności z dyspozycją art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 652/97). Wobec braku poprawy jej sytuacji materialnej i jakichkolwiek zmian legislacyjnych w omawianej kwestii, skarżąca miała prawo oczekiwać wydania decyzji pozytywnej. Dalej stwierdziła, że decyzje zostały wydane nie na podstawie jednej z przesłanek materialno-prawnych określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, lecz na podstawie domniemanej odmowy złożenia oświadczenia. Nawet, jeżeli zachowanie skarżącej uznać za faktyczną odmowę przeprowadzenia wywiadu, to organ zgodnie z art. 7 k.p.a., w miarę swoich możliwości, powinien podejmować działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W ocenie skarżącej organy naruszył ten przepis i rozpatrzyły sprawę negatywnie przy pierwszej możliwości stworzonej przez przesłankę natury proceduralnej. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosło o nie uwzględnienie skargi. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie było współdziałania skarżącej z organem przyznającym pomoc. Należy przy tym uwzględnić, że organ właściwy w sprawie z jednej strony jest zobowiązany do wspomagania osób uprawnionych, z drugiej jednak ma obowiązek dbania o powierzone mu środki publiczne. Kolegium nie zgodziło się też z twierdzeniami skarżącej, że pracownicy socjalni byli świadomi krytycznej sytuacji materialnej skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Konsekwencją związania NSA podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, związany jest również oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającej na przyjęciu, iż nieobecność skarżącej w mieszkaniu w chwili, gdy organ administracji planował przeprowadzenie wywiadu jest równoznaczna z odmową złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zatem zarzut skargi kasacyjnej winien być w tym względzie wyraźnie sprecyzowany. Skarżący kasacyjnie winien wskazać na czym polega błędna wykładnia i jaka wykładnia zdaniem strony jest prawidłowa. Autor skargi kasacyjnej w istocie rzeczy nie podał na czym polega błędna wykładnia art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż treść zarzutu jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie niniejszego przepisu, a więc wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego nie może polegać na jego niewłaściwym zastosowaniu. Niewłaściwe zastosowanie prawa może być konsekwencją jego błędnej wykładni, jednakże w takiej sytuacji koniecznym jest postawienie zarzutu naruszenia obu form prawa materialnego, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Jednocześnie nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA i wsa 2005, nr 4, poz. 67). Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w istocie rzeczy wskazuje, że polega on na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uzasadnia go naruszeniem przez organ administracji przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Jednocześnie nie formułuje w tym zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, zawartych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Zatem rozpatrując zarzut postawiony w skardze kasacyjnej należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż w sposób prawidłowy zrozumiał treść przepisu, z której wynika, że odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Należy podkreślić, iż osoby starające się o przyznanie świadczeń ze środków publicznych winny poddać się wymogom nałożonym na nie przepisami prawa. Wadliwa konstrukcja zarzutu, a konsekwencji całej skargi kasacyjnej uniemożliwia natomiast ocenę zaskarżonego wyroku w kierunku zgodności z przepisami postępowania oraz zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.