II SA/Ol 188/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) aplikant adwokacki Marta Trawczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi M. i S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzenia odwołania M. i S. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nakazującej rozbiórkę domu letniskowego wybudowanego na działce nr "[...]" w miejscowości K., gmina L. - uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na naruszenie przez organ I instancji art. 61 § 4 Kpa, gdyż o wszczęciu postępowania w sprawie nie zawiadomił M. G., mimo że z § 3 aktu notarialnego z dnia "[...]" r. repertorium "[...]" wynika, że działka nr "[...]" została zakupiona przez S. i M. G. z dorobku objętego wspólnością ustawową. Wskazano także, iż z zebranego materiału dowodowego winno wynikać, kto jest stroną postępowania administracyjnego, gdzie położona jest działka i jaki jest jej status prawny (akt notarialny, wypis z rejestru gruntów, mapa geodezyjna), jak położony jest na działce obiekt budowlany (zwymiarowanie obiektu, zdjęcie) w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie, protokół z którego wynikałoby kiedy powstał przedmiotowy obiekt z dokładnym jego opisem. Pismem z dnia 19 października 2005 r., organ I instancji doręczył M. G. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 7 kwietnia 2005 r., a następnie uzupełnił materiał dowodowy o skrócony wypis ze skorowidza działek i wycinek mapy zasadniczej. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 89, poz. 1071 ze zm.), nakazał M. i S. G. rozbiórkę domu letniskowego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, na działce oznaczonej nr "[...]", położonej w miejscowości K., nad jeziorem K., gmina L. W motywach tego rozstrzygnięcia powołano się na przeprowadzoną kontrolę, w wyniku której stwierdzono wybudowanie przez M. i S. G. w warunkach samowoli budowlanej domu letniskowego na terenie "[...]" Parku Krajobrazowego w miejscowości K., gmina L. Wskazano, iż na działce Nr "[...]" wybudowany został dom letniskowy o konstrukcji drewnianej, posadowiony na stropach drewnianych. Jest to budynek niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, o dachu dwuspadowym i wymiarach zewnętrznych w rzucie 8,20 x 6,80 m, z tarasem zewnętrznym o wymiarach 7,20 x 4,20 m. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną i wodno – kanalizacyjną. Ponadto wskazano, iż M. G. przesłuchana w charakterze strony podała, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę i dokumentacji technicznej, a realizacja inwestycji w warunkach samowoli budowlanej dokonana została nieświadomie, a nadto wniosła o legalizację samowoli budowlanej – zrealizowanego domu letniskowego. Organ I instancji wyjaśnił stronom, iż zastosowanie w tym przypadku przepisów art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie jest możliwe bowiem z przekazanej przez Burmistrza L. informacji przy piśmie z dnia 10 maja 2005 r. wynika, że gmina L. "nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego", a na omawianą działkę "nie wydano decyzji o warunkach zabudowy". W ocenie organu I instancji zgromadzony materiał dowodowy, wyniki przeprowadzonej kontroli, wyjaśnienia inwestorów oraz uzupełniony materiał dowodowy, wyraźnie wskazują, na wykonanie inwestycji w o nazwie - budowa domu letniskowego - w warunkach samowoli budowanej. W złożonym od tej decyzji odwołaniu M. i S. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania bądź uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu Skarżący wywodzili, iż decyzja organu I instancji narusza art. 48 Prawa budowlanego, jako że strona wniosła o przeprowadzenie postępowania legalizującego i organ nie wydał w tej kwestii rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący zarzucili organowi l instancji naruszenie przepisów art. 7 i 8 Kpa argumentując, iż tylko w stosunku do nich wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozbiórki domu letniskowego, mimo że w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości wielu jest użytkowników podobnych działek rekreacyjnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, iż bezspornym jest fakt przystąpienia do budowy domu letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w maju 2004 r. (zgodnie z protokołem podpisanym przez M. G.), tj. pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazano jednocześnie na zapis art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Organ odwoławczy podniósł także, iż Burmistrz L. pismem z dnia 10 maja 2005 r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., że Gmina L. z dniem 1 stycznia 2003 r. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że na działkę nr "[...]" w miejscowości K., stanowiącą własność Państwa G., nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono równocześnie, iż nie jest możliwe uruchomienie procedury legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, jeśli nie są spełnione warunki niezbędne do jej uruchomienia. Organ II instancji uznał za nietrafny zarzut braku rozstrzygnięcia co do legalizacji w/w samowoli budowlanej podnosząc, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ l instancji zawarł w nim swoje stanowisko. W podsumowaniu stwierdzono, iż Skarżący budując obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę naruszyli przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. i tym samym wyczerpali przesłanki określone w art. 48 ust 1 tego prawa, który obliguje organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej. Ustosunkowując się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu, iż organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej tylko w stosunku do Skarżących, podczas gdy w ich sąsiedztwie wybudowanych jest więcej domów letniskowych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż skutki bezprawnego postępowania na gruncie przedsięwzięć budowlanych są respektowane przez prawo jednakowo w stosunku do wszystkich łamiących prawo osób i poinformował, że zobliguje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. do wszczęcia postępowania w celu zbadania okoliczności zabudowy działek nad jeziorem K. Powyższą decyzję M. i S. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, - istotne naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia podniesionej przez stronę kwestii legalizacji samowoli budowlanej, - istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 Kpa poprzez nierówne traktowanie wszystkich użytkowników domów letniskowych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stron. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli iż przepis art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo budowlane jasno stanowi, iż jeśli istnieją przesłanki do dokonania legalizacji samowoli budowlanej (określone w art. 48 ust. 2) właściwy Inspektor nadzoru Budowlanego nie może wydać decyzji nakazującej rozbiórkę. Zdaniem Skarżących o braku takich podstaw winno się rozstrzygać stosowną decyzją administracyjną, poprzedzającą postępowanie, w którym to postępowaniu odrębnym strona ma prawo brać aktywny udział. Przypomnieli, iż wnioskiem złożonym do protokołu z dnia 2 maja 2005 r. wnieśli o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Skarżący uważają, iż w świetle prawa procesowego, z momentem złożenia w dniu 2 maja 2005 r. wniosku o dokonanie legalizacji organ I instancji winien był zawiesić postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i wszcząć dodatkowe postępowanie odnośnie ustalenia warunków legalizacji samowoli budowlanej, po czym zakończyć to postępowanie prawomocną decyzją, a następnie dopiero wydać decyzję o nakazanie rozbiórki lub umorzyć postępowanie. Za nieuzasadniony uznano pogląd, iż organy miały prawo do swobodnej oceny czy istnieją przesłanki do zastosowania procedury legalizacyjnej w jednej decyzji, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę. Kwestia ta, w ocenie Skarżących ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skarżący podnieśli nadto, że w składanych odwołaniach wskazywali, iż spośród wielu użytkowników podobnych nieruchomości rekreacyjnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stron, tylko w stosunku do nich zastosowano tak drastyczny środek jak nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Budziło to zastrzeżenia Skarżących w aspekcie art. 7 i 8 Kpa, przy czym ich zdaniem do tych argumentów organ odwoławczy nie odniósł się w sposób rzetelny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji odmówił słuszności stanowisku strony skarżącej co do obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego w oparciu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i wszczęcia postępowania z wniosku strony w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku letniskowego argumentując, iż z treści art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, iż organ I instancji nie miał delegacji prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji, bowiem strona nie spełnia określonych kryteriów, a odnośnie tego faktu strony otrzymały wyjaśnienie w decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Zaskarżona zaś decyzja wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodną z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga M. i S. G. nie mogła być zatem uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie w sposób bezsporny zostało wykazane, że dom letniskowy, zlokalizowany na działce Nr "[...]" w K., gmina L., wybudowany został w maju 2004 r., bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego przez art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. opierając się na powyższych ustaleniach, orzekł o nakazie rozbiórki spornego obiektu budowlanego wskazując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do postanowień ustępu 2 art. 48 "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Z analizy powyższej regulacji prawnej wynika, iż przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w ustępie 2 omawianego art. 48. W niniejszej sprawie kwestia ta była przedmiotem rozważań organu I instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia "[...]" 2005 r. Prawidłowo organy obu instancji uznały, iż okolicznością wskazującą na brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest to, że od dnia 1 stycznia 2003 r. gmina L. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, zaś na przedmiotową działkę nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy zasadnym było orzeczenie przez organ I instancji, w drodze decyzji, o nakazie rozbiórki spornego obiektu. W ocenie Sądu nie ma usprawiedliwionych podstaw podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia podniesionej przez stronę kwestii legalizacji samowoli budowlanej, która w ocenie M. i S. G. stanowiła zagadnienie prejudycjalne. Formułując tego rodzaju zarzut Skarżący zdają się jednak nie dostrzegać, iż według wskazanego przez nich art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie spawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem "zagadnienie wstępne" w rozumieniu tego przepisu to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, zaś ocena tego zagadnienia ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jednak w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Skarżących, taka sytuacja nie zachodzi. Organ nadzoru budowlanego orzekający w I instancji nie był zobligowany z mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do zawieszenia postępowania, skoro rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. To z kolei prowadzi do wniosku, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., po stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, był uprawniony do wydania w drodze decyzji rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę spornego obiektu, bez uprzedniego zawieszenia postępowania w tej sprawie. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie pozostał obojętny wobec podnoszonej w odwołaniu argumentacji Skarżących, iż nie tylko oni wybudowali dom rekreacyjny na terenie "[...]" Parku Krajobrazowego, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zobliguje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. do wszczęcia postępowania w celu zbadania okoliczności zabudowy działek nad jeziorem K. Trudno w takiej sytuacji dopatrzyć się nierzetelności organu, czy też braku reakcji na podniesione w odwołaniu skarżących zarzuty. Podkreślić jednocześnie należy, iż jeśli powyższe twierdzenia Skarżących znajdą potwierdzenie w materiale dowodowym prowadzonych postępowań w tego typu sprawach, to na organach nadzoru budowlanego będzie ciążył obowiązek zastosowania stosownych sankcji wobec osób, które nielegalnie wybudowały obiekty budowlane. Nie oznacza to jednak, że z tych względów zachodzą podstawy do odstąpienia przez organy orzekające w niniejszej sprawie od nakazu rozbiórki spornego domu letniskowego, skoro inwestycja została zrealizowana przez Skarżących bez wymaganego prawem pozwolenia na jego budowę. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).