II SA/Rz 121/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi M. C. i C. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 121/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. C. i C. C. jest decyzja Wojewody z [...].11.2005r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie tej w I instancji orzekał Starosta , który decyzją z [...].08.2005r. Nr [...] odmówił M. C. i C. C. zwrotu wywłaszczonych działek o nr wg dawnych oznaczeń 583/1, 583/2, 584, 585 położonych w M. przy ul. S. , a stanowiących część obecnych działek o nr 884/8, 885/3, 886/27, 886/30, 886/22, 886/23, 886/5, 886/31, 886/9, a także działek o nr wg dawnych oznaczeń 436/1, 450, 447 położonych w M. przy A., a stanowiących obecnie część działek nr 916/6, 912/2, 910/5 i 910/6. W podstawie prawnej wskazano na art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.136 ust.3, art.142, art.229 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004r., poz.2603 ze zm., zwana dalej Ugn). Uzasadniając decyzję wskazano, że postępowanie wszczęto na wniosek M. C. i C. C., domagających się zwrotu określonych nieruchomości, położonych w M. przy ul. S. i dawnej ul. Z. Organ I instancji wskazał, że część działek, o które ubiegali się wnioskodawcy została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta z [...].06.1979r. Nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "B." zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...].05.1977r. Nr [...], natomiast pozostałe działki wnioskowane do zwrotu zostały objęte decyzją o ich wywłaszczeniu Naczelnika Miasta z [...].05.1976r. Nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Nr [...] wydaną przez Urząd Powiatowy w M. z [...].07.1974r. Starosta następnie wskazał poszczególne działki wnioskowane do zwrotu i podał, że stanowią one część działek będących w wieczystym użytkowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, ewentualnie osób fizycznych, a także stanowiących własność Gminy Miasto zabudowanej budynkami Szkoły Podstawowej Nr [...], albo w trwałym zarządzie Gimnazjum Nr [...] w M. oraz stanowiących własność Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [...], [...] Spółdzielni Mieszkaniowej lub Gminy Miasto (w tym przypadku działka stanowi drogę publiczną). Powołując się na ustalenia dokonanych oględzin organ wskazał, że wywłaszczone działki przy ul. S. zostały zagospodarowane zgodnie z celem nabycia, ponadto ujawniono w księgach wieczystych prawo wieczystego użytkowania tych działek przed dniem 1.01.1998r. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co zgodnie z art.229 Ugn wykluczać ma roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Jedna z działek stanowić ma własność osoby fizycznej, zaś inna z działek stanowi własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co wyklucza te działki z możliwością objęcia ich rozstrzygnięciem o zwrocie. Organ wskazał dalej, iż nie odnaleziono w archiwum decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, będący podstawą wywłaszczenia działek przy dawnej ul. Z., ale przeprowadzone oględziny potwierdziły, że nieruchomości wykorzystano na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "B.". Co się tyczy działek o nr 442 i 449, to wnioskodawcy nie wykazali, aby działali imieniem wszystkich uprawnionych współwłaścicieli, albowiem w chwili wywłaszczenia działki te były objęte współwłasnością z innymi podmiotami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. C. i C. C. W obszernym uzasadnieniu odwołujący się wskazują, iż wywłaszczone działki sprzedano osobom fizycznym, a część działek wywłaszczonych, która miała być zabudowana blokami mieszkalnymi, nie została w ten sposób zagospodarowana. Podniesiono, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny w odniesieniu do działek zlokalizowanych przy dawnej ul. Z., nie została wydana. W decyzji ponadto przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniono takie działki, które miał w przeszłości nabyć sam C. C., a które nie wchodziły w skład spadku po F. i K. C. Zarzucono iż organy posługują się przepisami, które mają być niezgodne z konstytucją, konwencjami podpisanymi przez "Rząd Polski". Odwołujący się wnieśli o wydanie decyzji o zwrocie i uwzględnienie odszkodowania z tytułu pozbawienia ich i ich poprzedników prawnych możliwości korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art.136 oraz art.137 Ugn w aspekcie dopuszczalności użycia nieruchomości na inny cel, niż w decyzji o wywłaszczeniu oraz przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przytaczając ustalenia faktyczne organu I instancji, wojewoda doszedł do przekonania, iż wywłaszczone działki znajdują się obecnie pod budynkami mieszkalnymi, budynkami towarzyszącymi budownictwu mieszkaniowemu oraz urządzeniami służącymi prawidłowemu funkcjonowaniu osiedla. Odnośnie działki nr 886/22 stanowiącej własność osoby fizycznej organ zauważył, iż prawo własności tej nieruchomości zostało wpisane do Kw Nr [...], co w świetle art.229 Ugn uniemożliwia orzeczenie o zwrocie. Podobną ocenę wyrażono w odniesieniu do działek znajdujących się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej. W konkluzji uznano decyzję organu I instancji za słuszną. Za nieuzasadniony zarzut uznano twierdzenia jakoby działki nr 442 i 449 stanowiły wyłączną własność F. i K. C. oraz C. C., skoro na kopii decyzji wywłaszczeniowej wymieniono także inne osoby, które były współwłaścicielami tych działek w chwili wywłaszczenia. Za prawidłowe oceniono żądanie uzupełnienia wniosku, a następnie pozostawienie go bez rozpatrzenia odnośnie w/w działek. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. C. i C. C. uznając odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości za bezprawną, zarzucając organowi powoływanie się na "artykuły ustaw wydanych jeszcze za rządu PRL, zależnego od RWPG". Skarżący podali, iż podtrzymują wszystkie złożone w sprawie zarzuty i wnioski, nadmienili iż nie doręczono im szkicu (mapki) z uwidocznieniem aktualnych właścicieli i użytkowników nieruchomości, o zwrot których występowali, co uniemożliwiło im ewentualnie odstąpienie od żądania zwrotu niektórych działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż decyzja ma oparcie w przepisach obowiązującego prawa, nadto zaskarżone rozstrzygnięcia nie dotyczą wydania skarżącym dokumentów geodezyjnych wywłaszczonych gruntów. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a to stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Trafnie organy obu instancji wskazały, że przepisami normującymi kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są stosowne normy Ugn. Kwestie te uregulowane są w Rozdziale 6 Ugn Zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W myśl art. 136 ust.1 Ugn "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złoży wniosku o zwrot tej nieruchomości". Z kolei art.136 ust.3 Ugn stanowi, iż "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Ustawodawca nakazuje przy tym, aby możliwość wykorzystania nieruchomości na inny cel, niż w decyzji o wywłaszczeniu, została poprzedzona zawiadomieniem byłego właściciela lub jego następców prawnych o tym fakcie. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (art.136 ust.5 Ugn). Wedle art. 137 ust.1 Ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (art.137 ust.2 Ugn). Trafnie także organy obu instancji wyeksponowały, iż zgodnie z art. 229 Ugn "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało zatem poczynienia kolejno ustaleń: czy w sprawie miało wywłaszczenie nieruchomości, jakie to były nieruchomości, jaki był cel wywłaszczenia, czy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wystąpił podmiot do tego uprawniony, czy nieruchomości wykorzystano na cel tożsamy z celem wywłaszczenia, czy wreszcie nieruchomości wnioskowane do zwrotu zostały sprzedane lub oddane w wieczyste użytkowanie osobie trzeciej, a prawa tego rodzaju zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie Ugn, tj. przed 1 stycznia 1998r.. O ile niespornym jest, że w sprawie chodzi o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, przejętych na rzecz Skarbu Państwa stosownymi decyzjami administracyjnymi, wskazanymi w decyzji organu I instancji, to brak w aktach sprawy prawidłowo zebranych dowodów w aspekcie pozostawania nieruchomości wywłaszczonych w wieczystym użytkowaniu lub własności osób trzecich. Za takie dowody nie mogą służyć tzw. poświadczenia zalegające na k.35-49 akt organu I instancji. W treści tych poświadczeń, mających mieć formę zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy w M. Wydział Ksiąg Wieczystych znalazły się dane dotyczące stanu prawnego szeregu działek, w skład których wejść miały nieruchomości, które były przedmiotem żądania ich zwrotu. Rzecz jednak w tym, że nie wiadomo, kto sporządził owe poświadczenia, albowiem nie są one opatrzone żadną pieczęcią, a jedynie znajduje się na nich nieczytelny podpis. W myśl art.75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustalenia odnośnie stanu prawnego nieruchomości zawarte na w/w kartach w aktach organu I instancji nie mogą być uznane za dowód z dokumentu, albowiem nie znany jest autor tych poświadczeń. Z tego względu uznać należy, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawa, a to ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, objętych przedmiotem uwagi organów, nie została prawidłowo ustalona na potrzeby rozstrzygnięcia dopuszczalności roszczenia o zwrot, uwzględniając dyspozycję art.229 Ugn. Nieprawidłowości tej nie usunął organ odwoławczy, który nie prowadził we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, z tej przyczyny doszło do naruszenia art.77 § 1 k.p.a., a zobowiązującego organy do wyczerpującego zebrania (podkr. Sądu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. To uchybienie procesowe może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższych konkluzji zwrócić uwagę na inne uchybienie organów. Wniosek źródłowy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości złożyła oprócz skarżących także U. C. (k.2 akt I instancji). Do tej osoby organy kierowały korespondencję (k.6, 9, 11, 13, 16, 51). U. C. nie doręczono jednak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak jest także w decyzjach ustalenia jej statusu w aspekcie uprawnienia do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Ta sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w kierunku legitymacji procesowej U. C. Wobec przedłożenia przez skarżących postanowienia o nabyciu przez nich spadku (k.15 akt I instancji) zasadnym będzie pouczenie U. C. o treści art.136 ust.3 Ugn i wezwanie jej o wskazanie tytułu, z którego wywodzi własne żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny także jednoznacznie ustalić przedmiot wniosku. Skarżący oraz U. C. domagali się zwrotu enumeratywnie wskazanych we wniosku parcel gruntowych, jeśli zmieniły one oznaczenie już w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowych należało wezwać wnioskodawców do sprecyzowania żądania w tym zakresie, tak by wniosek operował numerami działek przyjętymi w aktach wywłaszczeniowych. Czynność ta o tyle jest konieczna, że w samej skardze znajduje się passus o możliwości ograniczenia żądania w odniesieniu do pewnych działek, uwzględniając ich aktualny stan prawny. Ten zaś, jak to powyżej wyjaśniono, wymaga prawidłowego, z punktu widzenia przepisów k.p.a. utrwalenie w aktach sprawy. Zarzuty skargi kwalifikujące zaskarżoną decyzję jako "fałsz i kłamstwo" są na tyle ogólnikowe, a przy tym bliżej nie uzasadnione, że trudno się do nich ustosunkować. Sąd nie mógł także przedmiotem swej uwagi czynić zdarzeń związanych z decyzjami wywłaszczeniowymi, albowiem nie było to przedmiotem zaskarżonej decyzji. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest prowadzone w założeniu, iż samo wywłaszczenie prawa nie naruszało, jedynie zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tej przyczyny wywodzenie o bezprawności samego wywłaszczenia, przy okazji sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie ma związku z zasadniczym przedmiotem sprawy. Co się tyczy zarzutu braku wydania map, na których naniesione byłyby kontury nieruchomości objętych żądaniem zwrotu, to akta sprawy zawierają kopie z mapy zasadniczej, na których naniesiono orientacyjny przebieg nieruchomości objętych żądaniem zwrotu (k.75-76 akt I instancji). Strona ma prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania i może sporządzać notatki i odpisy. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący w toku powtórnego postępowania zapoznali się z tymi aktami i wypowiedzieli się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, dokonując modyfikacji tych ostatnich. Warte podkreślenia jest, że prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem w sprawie decyzji gwarantuje k.p.a. w art.10 § 1, zobowiązując organ prowadzący postępowanie do jego respektowania. Z tych przyczyn orzeczono, jak na wstępie. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa. O kosztach nie orzekano, albowiem skarżący podczas rozprawy będąc pouczonymi przez Sąd o treści art.210 Ppsa, nie zgłosili żądania zwrotu kosztów.