IV SA/Wa 386/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Karwat, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2005 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] października 2005r, wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, umorzyło postępowanie prowadzone na wniosek L. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r. nr [...] wyłączającej z produkcji rolnej grunty kl. [...] o pow. [...] m2 oraz użytków zielonych ( pastwisko) kl. [...] o pow. [...] m2 z działki nr [...] położonej we wsi I., z przeznaczeniem na działalność gospodarczą, polegającą na wytwarzaniu opakowań jednostkowych i artykułów chemii gospodarczej, oraz ustalającej z tego tytułu jednorazową należność i stałą opłatę roczną płatną przez 20 lat. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2005r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r. Wnioskodawca wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji przedłożył jedynie jej kserokopię niepoświadczoną za zgodność z oryginałem, Kolegium przeprowadziło szczegółowe postępowanie wyjaśniające, które nie doprowadziło do uzyskania ani oryginału tej decyzji, ani jej uwierzytelnionej kserokopii. Z przeprowadzonej korespondencji zarówno z Wójtem Gminy P. jak też ze Starostą P. wynika, iż teczka o symbolu [...], kategorii [...] - " Zmiany rodzaju użytkowania nieruchomości " , obejmująca sprawy z lat 1992-1994, w tym akta przedmiotowej sprawy - na podstawie jednorazowego zezwolenia nr [...] Archiwum Państwowego miasta W. w M., została przeznaczona na wybrakowanie i przekazanie na makulaturę lub zniszczenie. Akt przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, nie posiada wnioskodawca, jak też Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w P., prowadzący sprawę egzekucyjną wierzyciela - Starosty P. przeciwko dłużnikowi - L. J. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim dokumenty, przez które w ujęciu kpa rozumie się "przedmiot pokryty pismem w celu utrwalenia myśli". Decyzja administracyjna to środek dowodowy, pozwalający organowi administracji publicznej na przekonanie się o istnieniu lub nie istnieniu danych faktów względnie prawdziwości lub fałszu twierdzenia o faktach. Dokumentem urzędowym zgodnie a art. 76 § 1 i 2 kpa jest taki dokument, który łącznie spełnia trzy przesłanki: został sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ, w zakresie działania tego organu. Kolegium stwierdziło, że ze względu, na to, iż nie dysponuje decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r., jako dokumentem stanowiącym dowód w sprawie w rozumieniu przepisów kpa, należało umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Z. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005r. umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż we wniosku skarżący podniósł, iż nie wnosił o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa, lecz o uchylenie decyzji Wójta gminy P., jako wydanej z naruszeniem prawa i zwrot kwoty wpłaconej zaliczki wraz z odsetkami, a także wycofanie bezprawnych tytułów wykonawczych, za rzekomą należność z tytułu wyłączenia gruntów. Z uwagi na brak wiarygodnych dokumentów w Urzędzie Gminy P., jak też w Starostwie P., które z urzędów zaginęły, to nie ma podstaw do utrzymania w mocy decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Kolegium wskazało, iż podstawą prawną decyzji pierwszoinstancyjnej był przepis art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu braku wiarygodnego dowodu w postaci oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Organ podkreślił, iż " dysponując jedynie uwierzytelnioną kserokopią decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r." nie mógł stwierdzić, czy jest to dokument prawdziwy, tj. czy został istotnie sporządzony przez Wójta Gminy P., czy jego treść odpowiada rzeczywistości i czy treść tego dokumentu nie została zmieniona w stosunku do treści nadanej mu przez wystawcę. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ nadzoru wyjaśnił, iż w stosunku do decyzji prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 1993r., a nie postępowanie odwoławcze, dlatego też nie można mówić o utrzymaniu w mocy tej decyzji przez Kolegium. Nie było prowadzone również postępowanie o " wycofanie bezprawnych tytułów wykonawczych, za rzekomą należność z tyt. wyłączenia gruntów rolnych". Egzekucję na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Starostwo Powiatowe w P. prowadzi Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w P. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2005r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pismem z dnia 11 marca 2005r. skarżący wystąpił o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 1993r. Wójta Gminy P. o wyłączeniu gruntów rolnych o pow., [...] m 2 z działki nr [...] z przeznaczeniem ich na działalność gospodarczą i ustanowieniu opłaty w kwocie ówczesnych [...], tj. obecnie [...] zł. Urząd Gminy w P. nie dokonał prawnego wyłączenia gruntów wskazanych w tej decyzji, mimo iż skarżący uiścił opłatę w kwocie [...] zł na konto byłego Urzędu Wojewódzkiego w C. Do dnia dzisiejszego działka nr [...] o pow. [...] ha figuruje jako gospodarstwo rolne, od której skarżący opłaca podatek rolny. Skarżący podniósł, iż z dniem 1 stycznia 2003r. uległ zmianie plan zagospodarowania przestrzennego gminy P., wykluczający możliwość wyłączenia przedmiotowej działki na działalność przemysłową. Skarżący podniósł, iż z uwagi na to, że na mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r. żadna ze stron nie nabyła prawa wynikającego z jej treści, a obecnie nie jest możliwe jej zrealizowanie z powodu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, to wniosek o uchylenie tej decyzji zgodnie z art. 154 § 2 kpa jest w pełni uzasadniony merytorycznie oraz słusznym interesem skarżącego. Zaskarżona decyzja jest oderwana od realiów sprawy, jest krzywdząca dla skarżącego, jej uzasadnienie sprowadza się do akademickich dywagacji ograniczających się do analizy art. 75, 76, 104 i 107 kpa. Kolegium umarzając postępowanie z tego względu, że nie dysponuje decyzją z dnia [...] lipca 1993r., nie dostrzegło istoty problemu, że brak oryginału dokumentu - decyzji, która stanowiłaby dowód w sprawie, nie był żadną przeszkodą dla Starostwa Powiatowego w P. do wystawienia tytułu egzekucyjnego w oparciu o nie istniejącą decyzję przeciwko skarżącemu i prowadzenia egzekucji za pośrednictwem Komornika Sądu Rejonowego w P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu, zaskarżonej decyzji. Dodało ponadto, iż wniosek o zastosowanie w sprawie art. 154 kpa jest nowym żądaniem przedstawionym przez skarżącego dopiero w skardze. Sprawa była rozpatrywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdyż z takim wnioskiem skarżący występował, taka też jest treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, Kolegium dostrzegło, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone jest mimo braku oryginału decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało skarżącemu, iż z wnioskiem o " wycofanie bezprawnych tułów wykonawczych ..." powinien zwrócić się do organu prowadzącego egzekucję, tj. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. Organ dodał, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. na wniosek skarżącego wstrzymał wykonanie w całości własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2006r. pełnomocnik skarżącego , wobec wydanego postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, cofnął wniosek zawarty w pkt III skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a nadto podniósł, iż skarżący we wniosku wystąpił o uchylenie decyzji .ewentualne jej stwierdzenie nieważności, a rzeczą organu było ustalić, czego ostatecznie wniosek dotyczy. Decyzja Wójta jest u Starosty P. gdyż stanowiła ona podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych w celu ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2005r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bez względu na to, czy były one podnoszone przez stronę skarżącą. Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 kpa nakazuje organowi administracji publicznej podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, iż organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Z powołanych przepisów wynika między innymi, iż w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji powinien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 kpa), a więc z urzędu powinien przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, wbrew rządzącej postępowaniem administracyjnym zasadzie oficjalności ( art. 7 i 75 kpa), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wykorzystało z wszystkich środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji bez dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż trafne jest stanowisko organu co do tego ,że sama kserokopia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993 roku bez uprzedniego porównania jej treści z oryginałem, nie może być traktowana jako dowód z dokumentu. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według poglądów którego - niepoświadczona urzędowo kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie - ( por , wyrok z dnia 20.05.2003r. , III 110/03, lex nr 148853; wyrok z dnia 19.11. 2001r. , I SA 953/00, lex nr 81996; wyrok z dnia 21.09.1999r. , III SA 7375/98, lex nr 40052). Jak stanowi przepis art. 76 § 1 kpa dokument urzędowy musi być sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w ich zakresie działania. Tylko wtedy stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Kserokopia decyzji nie jest dokumentem, może być jednak traktowana jako inny środek dowodowy wymagający oceny w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ( art. 77 § 1 kpa). Znajdująca się w aktach niniejszej sprawy kserokopia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r., powinna być, zdaniem Sądu, oceniona wespół z dokumentacją postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu, którego podstawowym dokumentem jest tytuł wykonawczy, o którym mowa w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. z 2005r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z pkt 3 § 1 art. 27 cytowanej ustawy wynika, że tytuł wykonawczy powinien zawierać między innymi wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Przez wskazanie postawy prawnej obowiązku należy rozumieć, iż chodzi o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. W zasadzie przez pełną realizację tego przepisu należy rozumieć wskazanie w podstawie prawnej obu tych elementów. Nie dotyczy to tylko sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa ( bez potrzeby wydania decyzji), z którego wprost wynikają obowiązki ( por. R. Hauser, Z. Leoński - Egzekucja administracyjna, Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wyd. Prawnicze Warszawa 1995, str.55). Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy nieuwierzytelnionych kserokopii tytułów wykonawczych wystawionych przez Starostę P. za poszczególne lata 1999 -2003 wynika, iż wierzyciel nie wskazał wymaganej prawem podstawy prawnej obowiązku nałożonego na skarżącego, czyli ani konkretnego przepisu prawa ( poza wskazaniem roku , numeru i pozycji Dziennika Ustaw) , ani decyzji organu, stanowiących podstawę egzekwowanego obowiązku. W takim przypadku rzeczą organu było wyjaśnić , przy zastosowaniu środków dowodnych przewidzianych w kpa, w oparciu o jaką podstawę prawną Starosta wystawił te tytuły wykonawcze, i czy w jego posiadaniu znajduje się oryginał decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993 roku lub też uwierzytelniona jej kserokopia. Zauważyć również należy, iż Kolegium nie wyczerpało wszelkich możliwości w odnalezieniu decyzji z dnia [...] lipca 1993r. Wójta Gminy P., pomimo iż z doręczonej organowi przez skarżącego kserokopii tej decyzji z dnia [...] lipca 1993r. wynika, iż jeden jej egzemplarz został przekazany Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Ziemią Urzędu Wojewódzkiego w C., a to by oznaczało, że może znajdować się w archiwach obecnego [...] Urzędu Wojewódzkiego, który powinien był przejąć wszystkie agendy, po likwidacji województwa [...]. Trafnie podniósł pełnomocnik skarżącego na rozprawie, że skarżący we wniosku z dnia 11 marca 2005r. wniósł alternatywnie o uchylenie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993r., ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W takim przypadku, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, organ obowiązany był zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie żądania przy zastosowaniu przepisu art. 64 § 2 kpa. O tym , jaki ma charakter pismo strony, decyduje sama strona, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania. Organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, a przy tym spoczywa na nim na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym , aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek ( por. wyrok NSA z dnia 2.03.1987r. , III SA 92/87, GAP 1988/11/44). W rozpatrywanej sprawie organ wbrew powyższym zasadom, nie tylko nie zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie żądania, ale również nie udzielił skarżącemu żadnych informacji odnośnie pozostałych żądań zwartych w jego wniosku z dnia 11 marca 2005r. sformułowanych na stronie drugiej w pkt. A.B i 6 -odnoszących się do prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. Wbrew temu, co twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazówek co do postępowania skarżącego w sprawie wycofania tytułów wykonawczych. Dopiero w odpowiedzi na skargę zawarł informację, iż skarżący z wnioskiem o wycofanie tytułów wykonawczych powinien zwrócić się do komornika sądowego prowadzącego egzekucję. Z tych wszystkich podanych wyżej względów należało zaskarżone decyzje wyeliminować z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ podejmie wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy zastosowaniu środków dowodowych przewidzianych procedurą administracyjną oraz wystąpi do skarżącego o sprecyzowanie żądania. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 cyt. ustawy.