II SA/Łd 242/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. i P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] wydaną przez Starostę [...] umorzono postępowanie w sprawie o ustalenie na rzecz E. i P. małż. B. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne ( gminne ), położoną w Ł. przy ul. A i ul. B, oznaczoną na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr 5/56/612 jako działki nr 49 o powierzchni 864 m2 i nr 548/12 o powierzchni 358 m2. Została ona podjęta na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm. ) oraz art. 104 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, iż E. i P. małż. B. wnioskiem z dnia [...] wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wskazane wyżej działki przejęte pod drogi publiczne. Odrębnymi wnioskami o ustalenie odszkodowania wystąpili także A. T.-W., J. J. vel J., J. G. i J. G. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku E. i P. małż. B., która to decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od rozpatrzenia wniosku skarżących o wypłatę odszkodowania i jednocześnie wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydania decyzji. Organ I instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 i 3 wskazanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające (...) i podniósł, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A i ul. B, zajętej pod drogi publiczne ( gminne ), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 49 i 548/12, uregulowanej w KW [...]. Zgodnie z zapisami w KW [...], prowadzonej uprzednio, jej właścicielami na dzień 31 grudnia 1998r. byli A. T.-W. w ½ części, J. J. vel J. w ¼ części oraz T. G. w ¼ części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. z dnia 29 października 2003r. sygn. akt [...] spadek po T. G. nabyli J. G. i J. G. po ½ części każdy z nich. Wnioskodawcy wywodzą swoje roszczenia o ustalenie odszkodowania z aktu notarialnego z dnia [...] rep. A nr[...]– umowa sprzedaży, którym A. T.-W. oraz J. J. vel J., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. G., sprzedali nieruchomość oznaczoną jako działki nr 49 i 548/12 opisane w KW[...], stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania, na rzecz P. i E. małż. B. Organ, powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie dotyczące art. 73 ust. 1 w/w ustawy, stwierdził, że skoro przejście prawa własności w myśl tego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie – 1 stycznia 1999r., to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych, a wszelkie wynikające stąd roszczenia powinny być rozstrzygane na drodze cywilnej. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawcy nie byli właścicielami nieruchomości dnia 31 grudnia 1998r., a zatem nie przysługuje im roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną, co – w ocenie organu I instancji – skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego wszczętego na ich wniosek. Z tego względu uznano, że w oparciu o art. 105 kpa zachodzi podstawa do umorzenia postępowania. Podkreślono ponadto, iż postępowanie prowadzone z wniosku A. T.-W., J. J. vel J., J. G. oraz J. G. zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 6 lipca 2004r. o ustaleniu odszkodowania. Odwołanie od decyzji z dnia [...] wnieśli E. i P. małż. B. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono obrazę przepisów postępowania , tj. art. 105 § 1 kpa poprzez niewłaściwe przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a także prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez nie ustalenie prawa do odszkodowania na rzecz wnioskodawców pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek. Podniesiono między innymi, iż organ I instancji orzekł o odszkodowaniu na rzecz osób, które były właścicielami przedmiotowej nieruchomości w chwili wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy, pomijając wszelkie zasady dotyczące rekompensowania szkód. W przedmiotowej sprawie ponieśli ją wnioskodawcy, którzy w dobrej wierze nabyli od pierwotnych właścicieli nieruchomość, a z § 5 postanowień aktu notarialnego z dnia 16 grudnia 2002r. Rep. A nr [..] wynika, że wnioskodawcy nabyli wskazane w akcie działki gruntu z wszystkimi korzyściami, co obejmuje także ewentualne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Data 1 stycznia 1999r. z punktu widzenia treści art. 73 w/w ustawy jest, zdaniem skarżących, o tyle istotna, że wyznacza ona wysokość odszkodowania, dla którego podstawą jest wartość nieruchomości według stanu z tej właśnie daty. Osobami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą zaś te, które rzeczywiście poniosły szkodę, niezależnie od tego komu przysługiwał tytuł prawny do przejętej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999r. Powołano się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych określonej w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżących nawet przy przyjęciu, że własność spornej nieruchomości z mocy prawa nabyła jednostka samorządu terytorialnego, to i tak na mocy odpłatnej czynności prawnej – umowy sprzedaży – własność została skutecznie przeniesiona na wnioskodawców z uwagi na to, że działali oni w zaufaniu do ujawnionego stanu prawnego w księdze wieczystej. Decyzją z dnia [....] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia na rzecz E. i P. małż. B. odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A i ul. B zajętą pod drogi publiczne ( gminne ), oznaczoną jako działki nr 49 i 548/12. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, iż z dokonanych ustaleń wynika, że zgodnie z zapisami w KW [...] właścicielami w/w nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. byli A. T.-W., J. J. vel J. oraz T. G. - we wskazanych odpowiednio częściach. E. i P. małż. B. nabyli wskazane wyżej działki umową sprzedaży z dnia 16 grudnia 2002r. sporządzoną w formie aktu notarialnego. Zdaniem Wojewody zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające (...) osobą uprawnioną do odszkodowania jest właściciel ( bądź właściciele w przypadku współwłasności ), który z mocy samego prawa traci własność na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, bądź spadkobiercy takiej osoby lub osób. Właściciel ten ustalany jest na dzień 31 grudnia 1998r. Z akt sprawy wynika, że małż. B. nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., a zatem nie przysługuje im roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia powyższej nieruchomości pod drogi publiczne w trybie art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy. Jednak w ocenie organu odwoławczego brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco. Ma on zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z tych względów Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia na rzecz małż. B. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne oraz stwierdził, że kwestia zagadnień odszkodowawczych winna być rozważana i rozwiązana na gruncie prawa cywilnego, a nie postępowania administracyjnego. E. i P. małż. B. poprzez swego pełnomocnika wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu ponowili argumentację dotyczącą naruszenia art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające (...), podniesioną w odwołaniu od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. W dodatkowo złożonym piśmie zarzucili ponadto naruszenie art. 6 i 7 kpa z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem słusznego interesu skarżących. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc, jak w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 września 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił przedmiotową skargę uznając, iż została ona wniesiona po upływie ustawowego terminu. Postanowienie to zostało uchylone orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006r., w którym uznano, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi został zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia kwestionowanego aktu, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu i w sposób określony w cytowanym przepisie, a jednocześnie sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tejże decyzji. Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji jest między innymi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm. ). Stosownie do jego treści – nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza zatem generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja Wojewody ( art. 73 ust. 3 ). Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest więc dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności ( por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002r. sygn. IV CKN 1071/00 – Biul.SN 2003/1/9 oraz wyrok WSA z dnia 8 czerwca 2004r. sygn. I SA 2398/02 – LEX nr 159017 ). Skoro przejście prawa własności w myśl wskazanego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1999r., to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Wola ustawodawcy zastępuje tutaj oświadczenie woli stron odnośnie przeniesienia własności ( por. Andrzej Bura: Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne – Samorząd Terytorialny 2001/5/18, s.23-4 ). W przedmiotowej sprawie okolicznością poza sporem jest, iż w dniu 23 grudnia 2003r. Wojewoda [...] wydał decyzję w oparciu o art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm. ), którą stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A i ul. B, zajętej pod drogi publiczne ( gminne ), oznaczonej jako działki nr 49 o pow. 864 m2 i nr 548/12 o pow. 358 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] Decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu z dniem 26 stycznia 2004r. oraz stanowiła podstawę do wpisu w księdze wieczystej. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż właściciele tejże nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. nie mogli skutecznie przenieść prawa własności w zakresie wskazanych wyżej nieruchomości umową sprzedaży zawartą w postaci aktu notarialnego z dnia 16 grudnia 2002r.Rep. A Nr [...] na rzecz skarżących E. i P. małż. B. Nieruchomość ta stała się bowiem z mocy prawa własnością gminy z dniem 1 stycznia 1999r., a wydana decyzja jedynie ten fakt potwierdzała. Z tych też względów Sąd podziela stanowisko organu, iż osobami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania w oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne są właściciele tychże nieruchomości ( bądź ich spadkobiercy ) ustaleni na dzień 31 grudnia 1998r. Inną kwestią jest natomiast sprawa ewentualnego odszkodowania należnego skarżącym w związku z zawarciem umowy sprzedaży w postaci aktu notarialnego z dnia 16 grudnia 2002r., a więc przed wydaniem decyzji o charakterze deklaratoryjnym przez Wojewodę [...] z dnia [...] która obejmuje swą treścią między innymi przedmiotowe działki. W ocenie Sądu w świetle wskazanych wyżej unormowań brak jest podstaw prawnych do skutecznego dochodzenia odszkodowania przez skarżących w oparciu o ustawę – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodzić się natomiast należy z organem, iż drogą do zrekompensowania poniesionej przez skarżących szkody wynikającej z zawartej umowy nie jest postępowanie administracyjne, lecz postępowanie przed sądem powszechnym, przed którym może być również podnoszona kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zarzuty podnoszone przez skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Również stanowisko Sądu Najwyższego wynikające z wyroku z dnia 7 kwietnia 1999r. sygn. I CKN 1079/97 ( OSNC 1999/11/189 ), na które powołuje się pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 17 maja 2006r., także nie może stanowić skutecznego argumentu w przedmiotowej sprawie, gdyż został z jego treści – w ocenie składu sądu rozpoznającego przedmiotową skargę – wywiedziony nieprawidłowy wniosek, pomijając już okoliczność, iż wyrok ten dotyczy innego charakteru decyzji stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej. Na zakończenie powyższych rozważań Sąd stwierdza, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy przyjął, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania przez organ I instancji, iż postępowanie o ustalenie na rzecz E. i P. małż. B. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne jest bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 kpa i słusznie skorygował rozstrzygnięcie poprzez zastosowanie trybu z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd podziela bowiem zajęte przez Wojewodę stanowisko, iż brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu wskazanego przepisu, a oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, które to żądanie winno być rozstrzygnięte poprzez wydanie decyzji o charakterze merytorycznym ( por. np. wyrok SN z dnia 9 listopada 1995r. sygn. III ARN 50/95 – OSNAPiUS nr 11 z 1996r., poz. 150, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995r. sygn. SA/Łd 2424/94 – ONSA nr 2 z 1996r., poz. 80, wyrok wsa z dnia 17 marca 2004r. sygn. IV SA 3439/02 – LEX nr 156962 ). Reasumując, Sąd uznał, że wniesiona przez pełnomocnika E. i P. małż. B. skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ).