II SA/Op 152/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wydał decyzję nakładającą na T. i G. C. obowiązek dokonania rozbiórki obiektów znajdujących się na terenie działek nr A i B km [...] obręb [...], przy ul. [...] oraz zaniechania użytkowania terenu tych działek dla potrzeb bazy samochodowego transportu towarowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż właścicielami przedmiotowej posesji od 1988 r. są małżonkowie C. prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu usług transportowych. Na terenie bazy posadowiony jest budynek gospodarczy – hala warsztatowa i kontenerowa stacja paliw. Wykonano tam też utwardzenie części powierzchni terenu oraz ogrodzono posesję. W trakcie trwającego postępowania wyjaśniającego właściciele nie przedłożyli pozwolenia właściwego organu na wykonanie robót budowlanych związanych z budową bazy transportowej, natomiast z uzyskanych informacji wynika, że na przedmiotowym terenie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał funkcji wytwórczo magazynowych i transportowych. W tym stanie rzeczy, organ pierwszej instancji uznał, iż należało wydać decyzję o rozbiórce obiektów i zaniechaniu użytkowania terenu dla potrzeb bazy samochodowego transportu towarowego. Uzupełniając na wniosek T. i G. C. treść powyższej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowił: po pierwsze, iż teren działek należących do inwestorów stanowi - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - obiekt budowlany; po drugie, że rozbiórce podlegają obiekty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, tj. instalacja służąca odwodnieniu terenu, utwardzenie powierzchni działek, budynek gospodarczy, stacja paliw, ogrodzenie terenu działek; i po trzecie, że zaniechania użytkowania terenu nakazano ze względu na możliwość powstania zagrożenia zanieczyszczenia środowiska oraz bezpieczeństwa osób lub mienia. Stwierdzono jednocześnie, że stan techniczny obiektów nie jest znany. Rozstrzygnięcie organu zakwestionowali T. i G. C., którzy zarzucili brak podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku obiektów wymagających zgłoszenia, tymczasem trzy obiekty wyliczone przez organ nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto nie wyjaśniono, w jakie dacie powstały sporne obiekty, która to okoliczność czyni wielce wątpliwym możliwość zastosowania przepisów ustawy z 1974 r. Skarżący podnieśli też, iż nałożono na nich obowiązek rozbiórki całego ogrodzenia, podczas gdy dzisiaj zgłoszeniu podlega wykonanie ogrodzenia od strony ulic i innych miejsc publicznych. Ponadto, za pozbawione podstaw prawnych uznali nakazanie zaniechania użytkowania terenu działek dla potrzeb bazy samochodowego transportu towarowego, zwłaszcza że podczas kontroli nie stwierdzono, by na przedmiotowej nieruchomości prowadzona była taka działalność. Kolejne wady decyzji to: uznanie, iż teren działek stanowi obiekt budowlany; stwierdzenie niezgodności inwestycji z planem, podczas gdy w dacie ich powstawania nie obowiązywał taki plan; uznanie właściciela sąsiedniej nieruchomości – J. S. za stronę toczącego się postępowania. W wyniku rozpoznania odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podjął w dniu [...] decyzję o numerze [...], którą uchylił w całości decyzję zaskarżoną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przede wszystkim, organ odwoławczy zgodził się z zarzutami odwołania i uznał, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jest przedwczesne. Podkreślił, iż w sprawie nie zgromadzono dostatecznych dowodów pozwalających przyjąć, że obiekty objęte nakazem rozbiórki powstały przed 1995 r., a w konsekwencji, że zastosowanie mają przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zbadania wymaga także, które z istniejących obiektów wymagały uzyskania, w dacie budowy, pozwolenia na budowę, a które jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnienie tych okoliczności - zdaniem organu odwoławczego - rzutuje bowiem na prawidłowość podejmowanych działań. W dalszej części rozważań, odnosząc się do nakazu zaniechania użytkowania obiektu, stwierdzono, iż nie znajduje on oparcia w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Wyjaśniono przy tym, że organy działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że określone obowiązki mogą być nałożone jedynie wówczas, gdy ustawodawca przyznał właściwym organom takie uprawnienie. Na koniec, organ przypomniał o obowiązku prawidłowego ustalenia stron postępowania. W skardze na powyższą decyzję, J. S. zakwestionował możliwość użytkowania działki wykorzystywanej do prowadzenia bazy samochodowej oraz stacji paliw, podczas gdy nie uzyskano na tę działalność żadnego pozwolenia. Przypomniał, że obowiązujący do końca grudnia 2002 r. plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na tym terenie funkcję mieszkaniowo – usługową i nie zgodził się ze stanowiskiem, że nie przysługuje mu w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie badał sprawy legalności obiektów, bowiem nie pozwalały na to braki w materiale dowodowym. Nie przesądził ponadto kwestii udziału J. S. w przedmiotowym postępowaniu, nakazał jedynie dokładne ustalenie stron tegoż postępowania. W piśmie z dnia 25 lipca 2006 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż decyzja z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jest jak najbardziej prawidłowa, bowiem sporne obiekty, których rozbiórkę nakazano, zostały wybudowane przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego. Zrealizowane zostały samowolnie, niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i treścią art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zaakcentował, że sposób ich wykorzystania może grozić zanieczyszczeniem środowiska, w szczególności gdy chodzi o kontenerową stację paliw, a nadto nie jest wiadome, czy spełniają normy i standardy przewidziane dla tego typu budowli. Stąd też, w ocenie pełnomocnika, działalność na tym terenie winna zostać wstrzymana do czasu ostatecznego zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego wyraził również pogląd, iż J. S., jako osoba biorąca udział w postępowaniu przed organami nadzoru miał interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu. W kolejnym piśmie, z dnia 16 września 2006 r., pełnomocnik skarżącego podniósł, że inwestor spornych obiektów nie przedstawił, mimo żądania organu, pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych dla celów działalności gospodarczej, zaś w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 6 marca 2006 r. ustalono, że sporne obiekty zostały wybudowane w latach 1991-1993. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie rozważań podkreślić trzeba, że zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W takim przypadku organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Wydanie decyzji w oparciu o ten przepis oznacza, że w sprawie wydano decyzję kasacyjną, i że kontrola legalności takiego aktu administracji przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wynikające z brzmienia omawianego przepisu. Innymi słowy, w ramach prowadzonej oceny należy ustalić, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnione stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można je określić przymiotem rażących. Na skutek tych uchybień organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 599). Dopuszczalność zatem wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, występuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, zaś wydanie takiej decyzji uzasadnione jest sytuacjami, w których postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Pamiętając o powyższych uwagach stwierdzić trzeba, iż organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż niewątpliwie dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, i to w znacznej części. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny i wystarczający wykazano, że prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, a to przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wymaga precyzyjnego określenia charakteru obiektów oraz czy obiekty objęte nakazem rozbiórki zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. Ostatnio wskazany przepis, w sytuacji dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., nakazuje zastosowanie przepisów tej ustawy, mimo iż postępowanie toczy się pod rządami nowego reżimu prawnego, wyraźnie stanowiąc, iż przepisu art. 48 (Prawa budowlanego z 1994 r.) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich spraw stosuje się przepisy dotychczasowe (Prawa budowlanego z 1974 r.). Niewątpliwie zatem, dla możliwości zastosowania omawianych regulacji przesądzającą okolicznością jest data zakończenia budowy obiektów. Szczegółowa analiza materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym ustaleń z oględzin, nie dostarcza informacji w tej zasadniczej kwestii. Także treść decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśnia, w jakiej dacie powstały obiekty, których rozbiórkę nakazano. Co więcej, uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, bowiem organ posługuje się tylko datą nabycia nieruchomości przez inwestorów, choć jest ona bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto, bez ustalenia daty zrealizowania obiektu nie jest możliwe określenie, z którym planem zagospodarowania przestrzennego obiekt ten jest niezgodny, bądź zgodny. W tym miejscu dodać należy, że brak ustaleń w powyższym zakresie wątpliwą czyni również możliwość oparcia się - co uczynił organ pierwszej instancji - na zapisach obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – uchwała Rady Miasta [...] z dnia 17 czerwca 1993 r. Nr [...], i wywodzenie z jego postanowień skutków prawnych dla skarżących, podczas gdy plan ten został ogłoszony w dniu 15 listopada 1993 r., a jest wielce prawdopodobnym, że niektóre obiekty powstały przed tą datą. Niezależnie od powiedzianego wcześniej, zdaniem składu orzekającego, dokładnego wyjaśnienia wymagałoby, czy któryś ze spornych obiektów nie został wzniesiony legalnie, bowiem materiał dowodowy nie jest w tej sprawie jednoznaczny. Zarówno skarżący, jak i małżonkowie C. oświadczyli w toczącym się postępowaniu przed organem nadzoru, że prowadzone były działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę na pewne obiekty budowlane. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że poznanie faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny, w tym precyzyjne określenie charakteru obiektów i wyrażenie poglądu, czy do zrealizowania tychże obiektów wymagane było pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie zamiaru ich budowy do właściwego organu, jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, wynikającym z zasady ustalania prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.). Stanowiska w zakresie konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części nie może zmienić podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność wyjaśnienia w dalszym postępowaniu, toczącym się już po wydaniu aktów będących przedmiotem obecnego rozpoznania przez Sąd, że sporne obiekty powstały przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zasadą jest bowiem, że sądy administracyjne oceniają, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a więc sąd rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak: NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – System Informacji Prawnej LEX nr 37180). Przedstawione dotychczas braki ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ich rozmiar, jak i wiele innych wadliwości związanych z nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie tłumaczy zastosowanych norm prawnych, powodują, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było konieczne, jako że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Badając dalej legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził także, iż stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. odnośnie braku podstaw prawnych do nałożenia przez organ pierwszej instancji obowiązku zaniechania użytkowania terenu dla potrzeb bazy samochodowego transportu towarowego, jest jak najbardziej prawidłowe. Przepisy prawa materialnego będące podstawą wydania orzeczenia pierwszoinstancyjnego nie dozwalają na sformułowanie takiego zakazu, zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie podjęte zostało z rażącym naruszeniem prawa materialnego, co - łącznie ze stwierdzonymi naruszeniami w zakresie kompletności materiału dowodowego - stanowi kolejny powód do uchylenia decyzji. Następną wadliwością jakiej dopatrzył się Sąd w rozpoznawanej sprawie jest wydanie w wadliwy sposób przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzji z dnia [...], którą uzupełniono treść decyzji z dnia [...] Zastosowana przez organ regulacja prawna, tj. art. 111 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach, służy naprawieniu nieistotnych wad decyzji, a do takich - z całą pewnością - nie należy wskazanie konkretnych obiektów budowlanych, które mają podlegać rozbiórce. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, brak precyzyjnego określenia przedmiotu wydanego nakazu w decyzji z dnia [...] stanowił na tyle istotną wadę, że nie mogła być ona usunięta w trybie rektyfikacji tejże decyzji. Usunięcie wspomnianej wady rozstrzygnięcia mogło nastąpić wyłącznie w trybie środków zaskarżenia, ewentualnie środków nadzoru. Ponadto należy pamiętać, że uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji następuje w sytuacjach, gdy jest ono niekompletne w tym sensie, że nie załatwia sprawy w całości, a więc do rozstrzygnięcia pozostały jeszcze pewne, pominięte przez organ kwestie konieczne dla załatwienia istoty sprawy, zgodnie z wymogiem art. 104 § 2 k.p.a. Tymczasem, w tym konkretnym przypadku, organ w całości załatwił sprawę, a uzupełnienie decyzji polegać miało na dokonaniu "wykładni" wydanego już nakazu, a w konsekwencji miało też sprawić, że orzeczony nakaz stał się możliwy do wyegzekwowania. Ponadto podkreślenia wymaga, że w decyzji uzupełniającej, zważywszy na wyraźne określenie przez prawodawcę zakresu w jakim możliwe jest uzupełnienie decyzji, nie powinny były znaleźć się postanowienia, stanowiące w zasadzie wyjaśnienie wątpliwości co do treści wydanego aktu, a więc - w tej konkretnej sprawie - wskazujące powody zastosowania przez organ zakazu użytkowania terenu na określony cel, czy wyjaśniające, że teren działek należących do inwestorów stanowi obiekt budowlany. W tym miejscu zauważyć też trzeba, że wyjaśnienie organu w tej ostatniej kwestii jest ze wszech miar błędne, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę występujący w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik inwestorów. Już tylko z ostatnio opisanych przyczyn decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. kwalifikowała się do uchylenia. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uchylając decyzję pierwszoinstancyjną zasadnie przyjął, że zaktualizowała się przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem także w ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tym stanie rzeczy, orzeczono o oddaleniu skargi, opierając się na treści art. 151 p.p.s.a.