VII SA/Wa 304/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r., działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy ogrodzenia działki nr [...] położonej we wsi Ł. gmina Ł. od strony drogi gminnej Ł. – S. przez H. G. K. i Z. K. - nałożył na H. G. K. i Z. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia: - projektu zagospodarowania działki nr [...] wraz z opisem wykonanych robót, - zaświadczenia Burmistrza Ł. o zgodności wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił, iż przeprowadzona w dniu 3 listopada 2004r. kontrola wykazała, że na działce nr [...] położonej we wsi Ł. od strony drogi gminnej Ł.-S. wraz z bramą i furtką o łącznej długości ok 106m. Przedmiotowe ogrodzenie wykonano z siatki stalowej wysokości 1,5m przytwierdzonej do słupków stalowych zabetonowanych punktowo, które usytuowano w odległości 0.9 – 1.0m od krawędzi jezdni. Prace przy budowie ogrodzenia prowadzone były w miesiącu czerwcu 2004r. bez wymaganego zgłoszenia budowy. Po przedłożeniu przez inwestorów wymaganych dokumentów ustalona zostanie wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lutego 2005r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy ogrodzenia działki [...] położonej we wsi Ł. gm. Ł. – nakazał H. G. K. i Z. K. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr [...] położonej we wsi Ł. gm. Ł. od strony drogi gminnej Ł. – S. wraz z bramą i furtką o łącznej długości ok. 106 m. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż wobec niewykonania przez inwestorów postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2005r. zobowiązującego w trybie art. 49b Prawa budowlanego do przedłożenia stosownych dokumentów i oświadczeń należało orzec o nakazie rozbiórki spornego ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2005r. Organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, iż skarżący H. G. K. i Z. K. samowolnie bez wymaganego zgłoszenia wykonali ogrodzenie działki nr [...] od strony drogi gminnej Ł.-S. W/w działka jest terenem niezabudowanym w związku z powyższym organ I instancji uprawniony był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. zobowiązano inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni. Jak wynika z akt sprawy nie wykonano powyższego obowiązku pomimo pouczenia zobowiązanych, iż w przypadku niespełnienia obowiązku wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia. W związku z powyższym Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego w W. zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z ust. 3 tego artykułu. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie art. 49b ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie dopuszczalnym jest nakazanie rozbiórki ogrodzenia mimo, iż w myśl ustawy ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym lecz urządzeniem budowlanym. W opinii strony skarżącej jeżeli ustawodawca wyraźnie określił w art. 49b możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego a nie urządzenia budowlanego, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i stosować tego przepisu do odrębnej kategorii ustawowej objętej znacznie łagodniejszym reżimem prawnym. Organ ponadto w sposób dowolny przyjął, iż zachodzi wypadek samowoli budowlanej. Skarżący bowiem podejmował szereg czynności mających na celu dopełnienie ciążących na nim obowiązków. W dniu 3 listopada 2004r. powiadomił Urząd Gminy Ł. o wykonaniu ogrodzenia działek [...],[...]i [...]. Starosta W. złożył sprzeciw w sprawie przyjęcia wykonania ogrodzenia przedmiotowych działek. Ponadto w celu wykonania ciążącego na skarżącym obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r., złożył on w dniu 15 lutego 2005r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W dniu 14 kwietnia 2005r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję o uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji oznaczonej nr [...]. W ocenie strony skarżącej postępowanie organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w sposób oczywisty narusza ważny interes skarżącego i godzi w podstawowe zasady postępowania. Organy administracji w niniejszej sprawie miały pełną wiedzę na temat tego, iż Z. K. nie będzie w stanie spełnić obowiązku nałożonego na niego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2005r. w terminie tam zakreślonym. Jednocześnie skarżący nie znający prawa w swoich działaniach spotykał się z opieszałością i brakiem rzeczowej informacji ze strony organów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowi art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem ust. 1. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia przeprowadzone zostało prawidłowo. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, stosownie jednak do art. 30 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia. Brak zgłoszenia, mimo obowiązku wynikającego z art. 30 Prawa budowlanego, oznacza prowadzenie robót remontowych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego. Wskazać jednakże należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wprowadziła zmiany w przepisach o likwidacji skutków samowoli budowlanej, stwarzając możliwość legalizacji samowolnie wznoszonego lub wzniesionego obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli może być stosowana w odniesieniu do budów zgodnych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nienaruszających przepisów, zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. I tak działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów i oświadczeń, w szczególności zaświadczenia Burmistrza Ł. o zgodności wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując całość materiału dowodowego stwierdzić należy, iż strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r., pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki wykonanego ogrodzenia. W tym stanie sprawy jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należy potraktować prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Trzeba bowiem podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu. Podjęcie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działania inwestycyjne. Celem organów nadzoru budowlanego będzie wtedy doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego. W przypadku nie przedłożenia stosownych dokumentów przez inwestora organ nadzoru budowlanego nie mógł uchylić się od nakazania rozbiórki i dokonać automatycznie legalizacji wykonanego ogrodzenia działki. Podnoszona przez skarżącego kwestia jego nieświadomości prawnej nie ma znaczenia przy badaniu prawidłowości działania organów administracji. Z tych względów okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące pewnych uchybień procesowych nie mogły być uwzględnione albowiem nie miały wpływu na wynik sprawy. Również zarzut skarżącego, iż wybudowane ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, a nie obiektem budowlanym uznać należy za niezasadny. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, gdy mowa o "urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Analiza treści tego przepisu wskazuje, że dotyczy on takich obiektów ściśle związanych z obiektem budowlanym, które bez tego obiektu nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej. Zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie danej działki od innych sąsiednich terenów, w szczególności od drogi publicznej, tak jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie. Taka funkcja ogrodzenia nie wiąże się z istnieniem obiektu budowlanego, bowiem ogrodzenia spełniające taką rolę mogą być realizowane zarówno dla działek zabudowanych jak też bez zabudowy. Ogrodzenia działek spełniają swą funkcję polegającą na wydzieleniu fizycznym danego terenu od innego niezależnie od stanu zabudowy działki. Uznać więc należy, iż w powołanym przepisie chodzi o urządzenia łączące się z funkcją budynku, na którym je zainstalowano, a zatem budowa ogrodzenia jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym. W rozpoznanej sprawie sporne ogrodzenie nie mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż ograny nadzoru budowlanego mogły zastosować postanowienia art. 49b Prawa budowlanego do zaistniałego stanu faktycznego. Bezspornym jest, że inwestor nie wykazał iż, dokonana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie przedstawił ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Faktu tego nie może zmienić wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2005r. o ustalenie warunków zabudowy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie może oceniać czy spełnienie obowiązków przez inwestora nałożonych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. było możliwe w zakreślonym trzydziestodniowym terminie ani czy uciążliwość związana z zastosowaniem tego środka jest adekwatna do skali naruszenia. Sąd nie jest bowiem organem powołanym do kontrolowania celowości rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. Wszystkie inne okoliczności sprawy jak względy finansowe, celowościowe i słuszności, nie mogą wpływać na ocenę, że orzeczony nakaz przymusowej rozbiórki był zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).