VI SA/Wa 297/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. T. K. Sp. z o.o. z/s w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...]września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja postanawia: 1. skargę odrzucić 2. zwrócić skarżącej spółce P. T. K. z/s w W. kwotę 200 złotych (słownie: dwustu złotych) z tytułu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...]stycznia 2006 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik P. T. K. Sp. z o.o. z/s w W. - radca prawny P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na akt administracji publicznej, tj. postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, zwanego dalej Prezesem URTiP z dnia [...]września 2005 r. nr [...] stwierdzające, że na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja. Skarżąca spółka zaskarżyła w/w postanowienie Prezesa URTiP, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4, art. 13 § 1, art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowana jako p.p.s.a., zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej cytowana jako k.p.a., art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej cytowana jako P.t. oraz obrazę Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazywała na właściwość sądu administracyjnego, podnosząc iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy P.t., która nie przewiduje środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 23 ust. 3 P.t. przedmiotowe postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, czy na krajowym rynku występuje skuteczna konkurencja. Postanowienie to według strony jest zatem aktem administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - kreującym generalną zasadę kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zdaniem strony skarżącej, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy na rynku występuje skuteczna konkurencja ma charakter postępowania administracyjnego, a ustawa P.t. nie przewiduje środka zaskarżenia w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, podstawę do zaskarżenia omawianego postanowienia stanowi przepis art. 52 § 4 p.p.s.a., w świetle którego w przypadku innych aktów administracji, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na takie akty można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wezwała organ w dniu [...]listopada 2005 r. i otrzymała odpowiedź na powyższe wezwanie w dniu [...]stycznia 2006 r., w której organ uznał przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 23 P.t., który to przepis znajduje się w rozdziale 1 działu II tejże ustawy, regulującym kwestię analizy rynków właściwych oraz ustalania i znoszenia obowiązków. Zgodnie z przepisami w/w rozdziału P.t. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia) Prezes URTiP przeprowadza analizę rynków właściwych w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych. Celem przeprowadzania analizy rynku jest ustalenie, czy na danym rynku telekomunikacyjnym występuje skuteczna konkurencja. W myśl art. 23 ust. 3 P.t. zamknięcie postępowania następuje w drodze postanowienia, w którym Prezes URTiP stwierdza, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Jak stanowi natomiast art. 24 ust. 1 P.t., jeżeli organ stwierdzi, że na właściwym rynku nie występuje skuteczna konkurencja, wszczyna postępowanie w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie. W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest określenie, jakie przesłanki muszą spełniać akty lub czynności, o których mowa w powołanym we wstępie skargi (jako podstawa zaskarżenia omawianego postanowienia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. W piśmiennictwie (J. P. Tarno, Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2006 r., s. 22 - 24 oraz T. Woś, Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005 r., s. 59- 61) przyjęty jest pogląd, iż są to akty lub czynności, które spełniają łącznie następujące przesłanki: – nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., – muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, – muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, – muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, – muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Ponadto jak wskazuje Mariusz Bogusz w artykule "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" (Samorząd Terytorialny 2000, Nr 1-2, s. 180-181) omawiane akty lub czynności są to wyłącznie takie, które są skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej, konkretnej sytuacji; poza zakresem analizowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie-abstrakcyjnym lub generalnie-konkretnym. Powyższy pogląd dotyczący spełnienia przez czynności lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przesłanki skierowania do indywidualnego podmiotu, utrwalony jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, ONSA 199/2/51, z dnia 16 września 2004 r. OSK 250/04 Prok. i Pr. 2004/11-12/44). Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów postanowienie, w którym Prezes URTiP stwierdza, iż rynek jest skutecznie konkurencyjny lub że nie występuje na nim skuteczna konkurencja, nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie funkcjonujących na rynku telekomunikacyjnym podmiotów. Postanowienie to stanowi jedynie rozstrzygnięcie co do stanu konkurencyjności rynku, a więc ma ono charakter abstrakcyjny. Jak podkreśla w "Komentarzu do Prawa telekomunikacyjnego" Stanisław Piątek (Wyd. C.H. Beck, str. 239) w tej fazie organ regulacyjny nie jest uprawniony do ustalania przedsiębiorców o znaczącej pozycji lub stwierdzenia, że takie podmioty nie występują na badanym rynku, gdyż dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 P.t.. Z ustawy P.t. wynika, że postanowienie przewidziane w art. 23 ust. 3 P.t. nie ma bezpośrednich adresatów, gdyż nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach konkretnych podmiotów. Organ dokonuje analizy całego rynku, a nie odnosi się do konkretnych operatorów działających na tym rynku. Tak więc postępowanie przewidziane w art. 23 P.t. wykazuje znaczną specyfikę, ze względu na wykluczenie możliwości rozstrzygnięcia o indywidualnie zajmowanej pozycji rynkowej. W tej fazie postępowania organ regulacyjny nie jest uprawniony do ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znacznej pozycji na rynku lub stwierdzenia, że takie podmioty nie występują na analizowanym rynku, albowiem dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 P.t.. Postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 P.t. determinuje jedynie wszczęcie postępowania lub brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia podmiotów o znacznej pozycji rynkowej i nałożenia na te podmioty obowiązków regulacyjnych, na co wskazuje przepis art. 24 ust. 1 P.t. Dopiero na tym etapie postępowania można uzyskać status strony. Nadmienić także należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Podstawową kategorię postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego stanowią postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne, w wersji obowiązującej w dacie wydania postanowienia, nie przewidywała możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 P. t. Do kręgu postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego należą postanowienia kończące postępowanie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że są to postanowienia wydawane w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, które nie dotyczą wyłącznie określonych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz są wydawane poza sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w celu wydania decyzji rozstrzygającej materialną sprawę administracyjną i zazwyczaj dotyczą kwestii incydentalnych dla tego postępowania, np. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, czy postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te uniemożliwiają uruchomienie toku instancji w stosunku do danej decyzji i powodują, że staje się ona ostateczna. Przedmiotowego postanowienia nie można zaliczyć, mając na względzie powyższą charakterystykę, do tego rodzaju postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Nie jest ono również postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, gdyż przedmiotem postępowania nie jest sprawa indywidualna, zaś postanowienie nie dotyczy praw lub obowiązków określonego podmiotu. Tym samym, pomimo, iż postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 3 P.t. zamyka postępowanie w sprawie analizy rynku pod kątem występowania na nim skutecznej konkurencji, z uwagi na brak w ww. postępowaniu strony, w odniesieniu do której wynik postępowania skutkowałby odpowiednim ukształtowaniem jej praw lub obowiązków, na ww. postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Art. 206 ust. 2 P.t. przewiduje natomiast, że odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów przysługuje od decyzji Prezesa URTiP w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożenie obowiązków regulacyjnych. Podkreślenia wymaga, iż dopiero w aktualnie obowiązującym stanie prawnym wprost przewidziano środek zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego o istnieniu skutecznej konkurencji. Na mocy bowiem art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (DZ. U. z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr 12 poz. 66) w art. 206 P.t. dodano ust. 2b, zgodnie z którym na postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 P.t., przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, przy czym w myśl ust. 3 postępowania w sprawach odwołań i zażaleń, o których mowa w ust. 2 i 2b, toczą się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a..