I SA/Wa 1864/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi [...] Agencji [...] Oddział Regionalny w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] Agencji [...] Oddział Regionalny w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę – Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ulicach [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², w obrębie ewidencyjnym [...], nieuregulowanej w księdze wieczystej założonej po 1945 r., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujący stan sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na wniosek b. Starosty Powiatu W. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] podnosząc, że decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nieruchomość nią objęta służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Ministra Obrony Narodowej, w związku z czym wyłączona była spod komunalizacji na zasadach wynikających z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Miasto W. zarzucając, że organ nadzoru nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie tezy, że w dniu 27 maja 1990 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] służyła realizacji zadań należących do Ministra Obrony Narodowej. W ocenie wnioskodawcy w dniu wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o czym świadczą następujące fakty: - teren w planach zagospodarowania, wykonanych w latach 70-tych, przewidziany był pod budowę szkoły osiedlowej, - wojsko nie rozpoczęło na nieruchomości żadnej inwestycji, a grunt pozostał niezagospodarowany, - decyzją z dnia [...] marca 1984 r. Urząd Dzielnicowy W. Wydział Terenów przekazał w użytkowanie Szefostwu Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] teren o pow. ca [...] ha (granice terenu zostały zaznaczone na szkicu sytuacyjnym bez dokładnego określenia powierzchni i wykonania mapy prawnej), jednakże z załącznika graficznego można wywnioskować, że teren objęty decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] wyłączony był z decyzji z dnia [...] marca 1984 r. o przekazaniu w użytkowanie Ministrowi Obrony Narodowej. Wnioskodawca poinformował ponadto, że Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] września 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę na przedmiotowej nieruchomości gimnazjum z przedszkolem, biblioteką publiczną. Gmina przystąpiła do realizacji tej inwestycji, w związku z czym poniosła duże nakłady. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych toczy się w trybie nadzwyczajnym, gdyż stanowi ono wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Ma ono na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej nią sprawy, toteż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym organ nadzoru nie może prowadzić ponownego postępowania dowodowego w sprawie. Ocenie podlega sama decyzja komunalizacyjną, a nie poprzedzające jej podjęcie postępowanie administracyjne, gdyż inny jest tryb merytorycznego rozpatrywania sprawy w pierwszej i drugiej instancji od zasad stosowania kasacji przez organ nadzoru. Organ wskazał, że przesłanki nieważności decyzji administracyjnej zostały wymienione w treści art. 156 § 1 kpa. Mają one charakter wyczerpujący, a zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest ostateczna decyzja komunalizacyjna o charakterze deklaratoryjnym, której materialnoprawną podstawę wydania stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepisem wyłączającym mienie spod komunalizacji jest natomiast art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ podniósł, że na ten właśnie przepis powołał się b. Starosta Powiatu W. twierdząc, iż w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby w sposób jednoznaczny (bezspornie), że w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość służyła faktycznie wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej. W związku z tym wniosek Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r. uznano za zasadny. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Agencja [...] Oddział Regionalny w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że brak jest dokumentu jednoznacznie wskazującego, iż w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość służyła faktycznie wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej oraz naruszenie art. 136 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono szereg argumentów na poparcie podniesionych zarzutów oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, odmienny jest jedynie przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie. W postępowaniu nadzorczym zaś przedmiotem jest decyzja i ustalenie czy wydana ona została z wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Nie ulega jednakże wątpliwości, że w postępowaniu tym zastosowanie mają przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co oznacza, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru obowiązany jest zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i wyjaśnić istotne okoliczności sprawy. Zaznaczyć należy, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym został przypisany organowi, który w wypadku niekompletności materiału dowodowego winien z własnej inicjatywy go uzupełnić. Organ nadzoru powinien ponadto uzasadnić motywy zajętego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2002 r., stwierdzającą nieważność komunalizacyjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. i odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podnosząc, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby w sposób jednoznaczny, że w dniu komunalizacji nieruchomość służyła faktycznie wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mocą której uchylono decyzję stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej i odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podjął żadnych czynności celem zgromadzenia dodatkowych dokumentów, które przemawiałyby za istnieniem lub brakiem przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji wydane zostało w oparciu o ten sam materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została wcześniejsza decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdzająca nieważność komunalizacyjnej decyzji Wojewody [...]. Uchylając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej i odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania mającego na celu uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego czy też wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby, że w dniu komunalizacji nieruchomość służyła faktycznie wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy oraz nie uzasadnił w sposób wyczerpujący motywów zajętego stanowiska. Podkreślić należy, że skoro organ uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a tym samym, że wcześniejsza decyzja stwierdzająca nieważność jest wadliwa, powinien wykazać, że w dniu komunalizacji nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną istotnie nie służyła wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej. Innymi słowy organ powinien wykazać, że przedmiotowa nieruchomość nie była wyłączona spod komunalizacji na zasadach określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.