I SA/Wa 957/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Anna Lech asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] o odmowie przyznania M. R. odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...], stanowiącej obecnie część działek ew. [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu - 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Powyższa nieruchomość stanowiła własność S. C., zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Spadek po S. C., zmarłym w dniu [...] sierpnia 1976 r., nabył M. R. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1981 r. sygn. akt [...]). W dniu [...] marca 1982 r. M. R. wystąpił do Urzędu Dzielnicowego [...] z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] pozostawiono wniosek ten bez rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na brak przepisów wykonawczych w zakresie odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz brak podstaw do zastosowania w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 1983 r. Prezydent W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 1982 r. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 1983 r., sygn. I SA 664/83, Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę M. R. na decyzję organu drugiej instancji. Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. M. R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na bezczynność Prezydenta W. polegającą na tym, że Kolegium nie rozpatrzyło jego wniosku z dnia [...] marca 1982 r. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt I SAB 253/03 skargę uwzględnił i zobowiązał Prezydenta W. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Prezydent W. rozpatrując żądanie odszkodowania, ustalił na podstawie dokumentów wcześniej zgromadzonych w sprawie oraz archiwalnych materiałów, że w dniu wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Biorąc pod uwagę Ogólny Plan Zabudowy m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1983 r., w którym Sąd wypowiedział się na temat przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, Prezydent W. stwierdził, że nieruchomość położona przy ul. [...] nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Oznacza to, że nie został spełniony warunek wymagany przez art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badając drugą przesłankę wynikającą z art. 215 ust. 2 wskazanej wcześniej ustawy, tj. ustalenie daty pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania przedmiotową działką, organ ustalił, że pozbawienie poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania przedmiotową działką nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M. R. zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji. Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1983 r., w którym Sąd uznał za trafne stanowisko organów administracyjnych dotyczące braku podstaw prawnych do przyznania odszkodowania. Wskazał przy tym na przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wojewoda [...] wskazał również, że o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości pod określonego rodzaju zabudowę przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy. Z parametrów tego planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu, na której znajdowała się sporna nieruchomość takich jak: liczba kondygnacji (4), powierzchnia zabudowy (50%), rodzaj zabudowy (zwarta) wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ uznał, że wobec braku jednej z przesłanek niezbędnych do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zachodzi potrzeba omawiania pozostałej przesłanki - ustalenia daty pozbawienia możliwości władania nieruchomością. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. R. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej oraz decyzji Prezydenta W. albo uchylenia decyzji drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił sprzeczność interpretacji przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 64 Konstytucji RP. Zarzucił jej także brak dowodu wskazującego datę utraty przez byłego właściciela faktycznej możliwości władania działką. Wyjaśnił, iż działka przy ul. [...] była zabudowana trzema domami mieszkalnymi: frontowym czteropiętrowym, czteropiętrową oficyną poprzeczną i parterowym mieszkalno-gospodarczym budynkiem (stróżówka z wozownią). Wskazał, że jeżeli te budynki zostałyby zniszczone zastosowanie miałby przepis art. 6 dekretu z 1945 r. Wniósł, aby Wojewoda [...], działając w trybie autokontroli, uchylił decyzję Prezydenta m.st. [.... i orzekł co do istoty sprawy przyznając odszkodowanie za grunt w kwocie [...] zł i za dom jednorodzinny w kwocie [...] zł. Ponadto skarżący stwierdził, że wobec zmiany stanu prawnego dotyczącego odszkodowania za nieruchomości oraz ujawnienia nowych dowodów w sprawie pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA nie wiąże organów orzekających, a tym bardziej sądu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie sąd uznał, że nie miało miejsca tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to oddaleniem skargi. Problematykę odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy reguluje obecnie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zastosowany został przepis ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość zabudowana była domem jednorodzinnym albo czy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nieruchomość położona przy ul. [...] w W., przed 1939 r., była ciasno zabudowana trzema domami mieszkalnymi: frontowym czteropiętrowym, czteropiętrową oficyną poprzeczną i parterowym mieszkalno-gospodarczym budynkiem (stróżówka z wozownią). W czasie działań wojennych w latach 1939 - 1945 budynki te uległy zniszczeniu. Ustalenia powyższe zostały dokonane na podstawie materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy: dokumentu opracowanego przez Biuro Odbudowy stolicy o sygnaturze [...] - na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki "stare, murowane, mieszk., wysok. 4 kondygn., bud. gospod, wysok. 1 kondygnacyjny; doszczętnie wypalone i częściowo wyburzone; nie nadają się do odbudowy" (k-95), dokumentu sporządzonego podczas lustracji dokonanej przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1945 r. - trzy budynki, opisane jako a, b, i c - o VI stopniu zniszczenia - według załączonej legendy określano tak budynki wypalone doszczętnie (k-96), fragmentu planu sytuacyjnego z 1945 r. - na nieruchomości przy ul. [...] zaznaczono trzy budynki - według załączonej legendy frontowy budynek spalony w dużym procencie, lecz nie całkowicie, pozostałe dwa budynki w głębi posesji wypalone doszczętnie (k-94). Dodatkowo w aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące rozbiórki pozostałej ściany szczytowej oficyny poprzecznej i pozostałych murów po budynkach znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości (k-107 i k-110). Wskazać należy, że nieruchomość, za którą były właściciel może żądać odszkodowania, podlega ocenie według jej stanu na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. na dzień 21 listopada 1945 r. Skarżący utrzymuje, że część z zabudowy działki przetrwała wojnę i na nieruchomości pozostał budynek jednokondygnacyjny, będący stróżówką z wozownią, który co najmniej do 1954 r. był zamieszkany i użytkowany. Żądanie skarżącego dotyczy więc przyznania odszkodowania za tę część zabudowań, które określił, jako dom jednorodzinny. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] zabudowana była przed 1945 r. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Na tę zabudowę składały się dwa budynki mieszkalne czterokondygnacyjne i jeden mieszkalno-gospodarczy jednokondygnacyjny. W ocenie Sądu budynek jednokondygnacyjny był częścią zabudowy wielorodzinnej i fakt, że był on jednokondygnacyjny nie daje podstaw do uznania, że budynek ten nabył charakteru domu jednorodzinnego. Nieruchomość przy ul. [...] , z racji zniszczeń w czasie działań wojennych budynków znajdujących się na niej, nie mogła również stanowić przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r., działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego. W ocenie Sądu, nie ma potrzeby odwoływać się do Planu Zabudowania z 1931 r. skoro poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt zabudowy nieruchomości przed 1945 r. w sposób zwarty dwoma budynkami czterokondygnacyjnymi i jednokondygnacyjnym. Nie można się zgodzić z poglądem skarżącego, że to wola właściciela decydowała o tym, czy stanowiąca jego własność działka, będzie przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, czy też pod inny rodzaj zabudowy. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że przesłanka z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotycząca przeznaczenia działki obejmowałaby wszystkie działki budowlane, na których dopuszczone byłoby budownictwo mieszkaniowe. Dodatkowo należy zauważyć, że ocena, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, została wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1983 r., sygn. akt 664/83, którego przedmiotem była sprawa ze skargi na decyzję o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Sąd stwierdził wówczas, że w tej sprawie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, iż nieruchomość przy ul. [...] nie należała do żadnej z wymienionych kategorii nieruchomości (kategorii gospodarstw rolnych, sadowniczych i warzywniczych, albo kategorii domów jednorodzinnych lub jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego), ponieważ była ciasno zabudowana trzema budynkami, co wyklucza przeznaczenie terenu pod budowę domu jednorodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że wobec braku jednej z przesłanek uzasadniających ustalenie odszkodowania nie zachodziła potrzeba badania, czy występuje druga przesłanka. Omawiany przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. Dla byłych właścicieli, którzy nie są wymienieni w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidziano możliwości ubiegania się o odszkodowanie za utracone grunty. Skoro, więc nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym ani nie mogła stanowić przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, rozstrzygnięcie organu o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego należy uznać za prawidłowe. Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.