III SA/Po 152/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska As. sąd. Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 3583,- (trzy tysiące pięćset osiemdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Kwiecińska WSA/wyr 1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...] Burmistrz J., na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 kpa postanowił ustalić dla "A" Polska Spółka z o.o. z siedzibą w W., ul. D. [...] dodatkową opłatę roczną z tytułu nie zagospodarowania w terminie pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej własność Gminy J. nieruchomości gruntowej położonej w J. przy ul. W. – W.P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2432 ha (KW [...]) i określił wysokość dodatkowej opłaty na kwotę 38.912,00 zł, co stanowi 10% wartości nieruchomości, z obowiązkiem jej uiszczenia w terminie do dnia [...] marca 2005r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 1998r. została zawarta umowa notarialna, na mocy której ustanowiono na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "B" Spółka z o.o. z siedzibą w L., przy ul. G. [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w J. przy ul. W. – W. P., o łącznej powierzchni 1,5310 ha. Z kolei dnia [...] lutego 2004r. została zawarta umowa notarialna, na mocy której Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "B" Spółka z o.o. z siedzibą w L. sprzedało użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2432 (KW 25200) na rzecz "A" Polska Spółka z o. o. z siedzibą w W. przy ul. D. [...]. Natomiast w dniu [...] grudnia 2002r. Spółka "B" i Gmina J. dokonały w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] zmiany umowy notarialnej o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste m. in. w części dotyczącej terminu jego zagospodarowania. Zgodnie z tą umową użytkownik wieczysty zobowiązany był zagospodarować nieruchomość w terminie do dnia [...] czerwca 2004r. Następnie Burmistrz J. wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że użytkownik wieczysty nie wywiązał się z postanowień zawartych w dziale [...], ponieważ przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2005r. kontrola wykazała, iż nie zagospodarował on zgodnie z przeznaczeniem w określonym terminie przedmiotowej nieruchomości, na której zgodnie z § 3 aktu notarialnego miało być wybudowane centrum sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem usługowym lub gastronomii w terminie do dnia [...] czerwca 2004r. W związku z tym organ prowadzący postępowanie postanowił w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalić dla "A" Polska Spółka z o. o. przedmiotową opłatę. W odwołaniu od decyzji Burmistrza J. z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...] "A" Polska Spółka z o. o. w W. wniosła o jej uchylenie jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie : - art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewykonanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz nie wykazanie okresu, za który naliczona została dodatkowa opłata roczna, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu odwołania Spółka w pierwszej kolejności podniosła, iż umowa użytkowania wieczystego pomiędzy Spółką "B", a Spółką "A" została zawarta w dniu [...] lutego 2004r., natomiast wpis użytkowania wieczystego na rzecz Skarżącej – który zgodnie z treścią art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter konstytutywny- miał miejsce dopiero w dniu [...] marca 2004r., zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] marca 2004r. Tymczasem zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego miało nastąpić zgodnie z umową zawartą pomiędzy pierwotnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości a Gminą J. w terminie do dnia [...] czerwca 2004r. Zdaniem odwołującej zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż nie jest możliwym w ciągu tak krótkiego czasu (zaledwie 4 miesiące) przeprowadzić wszelkich procedur (uzyskanie licznych uzgodnień, opinii i zezwoleń) poprzedzających rozpoczęcie, a co dopiero zakończenie realizacji inwestycji. Ponadto Spółka podniosła, że nie może być obciążona odpowiedzialnością za zaniechania poprzedniego użytkownika wieczystego, który ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację. W ocenie odwołującej organ I instancji nie wykazał ponadto, że "A" Spółka z o.o. ponosi winę za niedotrzymanie terminu zagospodarowania gruntu. Podkreślono, także, że zaskarżona decyzja nie wskazuje, za jaki okres została nałożona na Spółkę dodatkowa opłata roczna, co stoi w sprzeczności z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz J. nie zastosował też procedury opisanej w art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, co pozwala postawić zarzut wybiórczego stosowania przez organ przepisów prawa, naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa. Według odwołującej w zaskarżonej decyzji brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia dla dokonanego przez organ I instancji wyboru zastosowania fakultatywnej instytucji prawa w postaci nałożenia na Spółkę dodatkowej opłaty rocznej z uwagi na nie zagospodarowanie nieruchomości w terminie. Decyzją z dnia [...] marca 2005r., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż odwołująca Spółka doskonale wiedziała o ciążących na niej obowiązkach związanych z wyznaczonym terminem zabudowy gruntu i już w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003r. wniosła o przedłużenie terminu otwarcia restauracji do końca 2005r, a także proponowała w zamian za pozytywne ustosunkowanie się do wniosku, wpłatę kwoty 30.000 zł – tytułem rekompensaty – z przeznaczeniem na remont nawierzchni ulicy W. Jednakże z uwagi na to, iż Burmistrz J. nie wyraził zgody na powyższe propozycje, wiążący dla Spółki był termin zakreślony umową o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste tj. [...] czerwiec 2004r. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przypadki określone w art. 66 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych. Wskazał także, iż odwołująca wiedziała o ciążących na niej obowiązkach związanych z zabudową gruntu, miała załatwione wszelkie formalności związane z inwestycją, ponieważ w dniu [...] lipca 2003r uzyskała pozwolenie na budowę budynku - restauracji wraz z obiektami towarzyszącymi na działce o numerze [...], położonej w J. (decyzja Starostwa Powiatowego Nr [...]). W związku z tym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należało stwierdzić, że Spółce stworzono wszelkie warunki umożliwiające wykonanie obowiązku zagospodarowania terenu zgodnie z umową. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik "A" Polska Spółka z o.o. radca prawny A.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, zarzucając, identycznie jak w odwołaniu, naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 kpa. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej przytoczył w zasadzie argumenty, już wcześniej poniesione w odwołaniu. Podkreślił przede wszystkim, że organ administracji nie wykazał, iż skarżący ponosi winę za niedotrzymanie terminu zagospodarowania gruntu oraz nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania instytucji dodatkowej opłaty rocznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawna. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2004r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jednakże w myśl ust. 4 powyższego przepisu, termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego (...) Sąd rozpoznając niniejszą sprawę pragnie zaznaczyć, iż decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty rocznej (art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy) przez Burmistrza ma charakter uznaniowy, co wymaga przedstawienia kryteriów uznania administracyjnego. Wprawdzie aktem notarialnym sporządzonym dnia 18 grudnia 2002r., w § 8 pkt 3 określono terminy zakończenia zagospodarowania nabytych nieruchomości i w związku z tym "A" Polska Spółka z o. o. z siedzibą w W. zawierając na podstawie aktu notarialnego z dnia 11 lutego 2004r. ze Spółką "B" PHP z siedzibą w L. umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego została tym samym zobowiązana do wybudowania centrum sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem usługowym lub gastronomii do dnia [...] czerwca 2004r., to jednak zgodnie z przepisem art. 62 ust. 4 cytowanej ustawy organ administracji może przedłużyć termin na zagospodarowanie nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od niego. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej Spółki z dnia [...] sierpnia 2003r. (k. 90) – zawierające wniosek, w którym "A" Spółka z o.o. powołując się na umowę przedwstępną zawartą ze Spółką "B" wniosła o przedłużenie terminu wykonania inwestycji do dnia [...] grudnia 2005r. i wskazała jako przyczynę kryzys ekonomiczny w kraju, który spowodował ograniczenie planowanych inwestycji. Zobowiązała się też do rekompensaty pieniężnej z powodu przesunięcia terminu zakończenia inwestycji z przeznaczeniem na remont ulicy W. w J.. Burmistrz nie wyraził jednak zgody na przedłużenie terminu, albowiem uznał, że przedłużenie terminu może nastąpić tylko w przypadkach, gdy inwestycja jest zaawansowana, a wystąpią nieprzewidziane od wykonawcy okoliczności, które spowodują niemożność kontynuacji budowy (k. 91). W konsekwencji w dniu [...] stycznia 2005r. została wydana decyzja o wymierzeniu skarżącej Spółce dodatkowej opłaty rocznej za niedotrzymanie terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu słuszny jest zarzut skargi braku należytego uzasadnienia przyczyn, którymi kierował się organ ustalając tę opłatę. Wskazać tu należy, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić dodatkowe opłaty roczne za nie wywiązanie się z terminu zagospodarowania nieruchomości, co oznacza, że działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani decyzja organu I ani II instancji takiego uzasadnienia nie zawiera. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji wziąć pod uwagę wszystkie przepisy prawa materialnego mogące mieć w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju decyzje wymagają bowiem szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia (patrz m. in. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998r., sygn. II SA 506/98, Lex nr 41383; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. V SA 1378/99, Lex nr 49397; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999r., sygn. III SA 7900/78, Lex nr 47243). Nadto należy zauważyć, iż organ administracji, działając w ramach uznania, jest obowiązany – w myśl zasady określonej przepisem art. 7 kpa – załatwić sprawę w sposób odpowiadający słusznemu interesowi obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień. W zaskarżonej decyzji nie wspomniano również o możliwości wynikającej z przepisu art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy tj. wyznaczenia terminu dodatkowego w razie niedotrzymania ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości. Wyznaczenie tego dodatkowego terminu nie jest – w przeciwieństwie do przedłużenia terminu z art. 62 ust. 4 – uwarunkowane zaistnieniem okoliczności niezależnych od użytkownika. Użyta jednak w ust. 1 formuła "właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy" pozwala uznać, iż muszą istnieć uzasadnione przyczyny, które przemawiają za wyznaczeniem terminu dodatkowego. Mogą to być także przyczyny zależne od użytkownika (patrz: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 279). Jednakże ani Burmistrz ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, czy istnieją przesłanki do zastosowania tego uprawnienia, mając chociażby na względzie treść wniosku "A" z dnia [...] sierpnia 2003r. oraz fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej Spółki, który ma charakter konstytutywny miał miejsce dopiero w dniu [...] marca 2004r. Nałożenie w tej sytuacji na Spółkę dodatkowej opłaty rocznej, która jest fakultatywna a brak wyznaczenia terminu dodatkowego i to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii, przy również fakultatywnym charakterze tej instytucji, pozwala na postawienie zarzutu wybiórczego stosowania prawa. Ponadto należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że w decyzji nie wskazano wyraźnie za jaki okres została nałożona dodatkowa opłata roczna, przytaczając jedynie treść art. 63 ust. 3 cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu organ administracji wyraźnie powinien wskazać, okres za jaki została naliczona przedmiotowa opłata. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny mieć na względzie treść powyższych rozważań i przeprowadzić postępowanie administracyjne rzetelnie i wnikliwie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy umożliwi odtworzenie jej rzeczywistego obrazu i da podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Kwiecińska