II SA/Lu 466/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. B. ze środków Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) w tym 22 % VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji z dnia [...]. nr [...]. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania zasiłku celowego na potrzeby wymienione we wniosku z dnia 17 marca 2005 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, co nastąpiło w konsekwencji uchylenia decyzją SKO z dnia [...]. decyzji Nr [...] z dnia [...]., ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na potrzeby wskazane we wniosku z dnia 17 marca 2005 r. Jako uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia organ I instancji wskazał świadomy brak współpracy wnioskodawcy z pracownikiem OPS. Wskazano, iż Z. W. pismem z dnia 29 listopada 2005 r. został poinformowany przez OPS , iż w dniu 1 grudnia 2005 r. zgłosi się do niego pracownik socjalny celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak podniesiono pracownik socjalny w dniu 1 grudnia nie zastał jednak wnioskodawcy w miejscu zamieszkania. Niezależnie od tego, organ I instancji wskazał, iż również wcześniej dniach 22 września i 25 października 2005 r. były podejmowane próby przeprowadzenia z udziałem wnioskodawcy wywiadu środowiskowego, celem załatwienia jego wniosku o przyznanie pomocy. Od decyzji tej odwołał się Z. W.. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrując odwołanie Z. W. wyeliminowało zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż jak wynika z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. W tym względzie wskazano, iż niewątpliwie fakt odmowy przez wnioskodawcę sporządzenia z jego udziałem wywiadu środowiskowego, bądź utrudnienie jego sporządzenia albo uniemożliwienie jego sporządzenia stanowi podstawę wydania decyzji odmownej. Decyzja tak powinna być jednak poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, zaś argumenty jej uzasadnienia znajdować swoje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Skład orzekający SKO podniósł, iż jak wynika z akt sprawy, pismo z dnia 29 listopada 2005 r. informujące wnioskodawcę o dacie wizyty pracownika w jego miejscu zamieszkania i o konieczności przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego zostało doręczone adresatowi w dniu 1 grudnia 2005 r. W związku z tym, skoro pismo to wskazywało na datę 1 grudnia 2005 r., jako datę wizyty pracownika OPS, to wobec doręczenia go adresatowi w dniu 1 grudnia 2005 r. nie można jednoznacznie przyjąć, że nieobecność Z. W. w jego miejscu zamieszkania była zamierzona. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż nieobecność odwołującego się w miejscu zamieszkania w czasie wyznaczonej wizyty pracownika socjalnego stanowi wypełnienie przesłanki określonej przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakwestionowano również podnoszone przez organ I instancji okoliczności odnoszące się odmowy przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego przez wnioskodawcę w dniach 22 września 2005 r. i 25 października 2005 r. Od tej decyzji odwołał się Z. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W żądaniu skargi, jak należy sądzić z analizy jej treści, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącego i wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawa nie narusza. Podstawę prawną jej wydania stanowi przepis art. 138 § 2 kpa, z którego wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają wyjątkowy charakter, że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy, to jednak o ile spełnione są wszystkie określone przywołanym przepisem warunki i przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, pozostaje ona pod ochroną prawa. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu zaskarżoną decyzję uznać należy za trafną i prawidłową, a o zasadności tego stanowiska przekonują następujące argumenty. Po pierwsze, za trafną uznać należy argumentację SKO kwestionującą zasadność stosowania przez organ I instancji przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie wskazanych, konkretnych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybień proceduralnych odnoszących się do daty doręczenia wnioskodawcy pisma informującego o terminie przeprowadzenia z jego udziałem wywiadu środowiskowego, brak było jakichkolwiek przekonujących podstaw, w świetle których zaistniałą sytuację należałoby kwalifikować, jako "brak współdziałania" w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało decyzję organu I instancji. Po drugie, zwrócić należy uwagę na przedmiot sprawy administracyjnej – sprawa z zakresu pomocy społecznej – istotny z punktu widzenia obowiązującego trybu jej załatwienia. W sprawach z zakresu pomocy społecznej za przepisy postępowania uznać należy przepisy Rozdziału 7 "Postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej" ustawy o pomocy społecznej, jak również przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy te w komplementarny sposób określają zasady i tryb postępowania wyjaśniającego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Formą jej załatwienia jest decyzja administracyjna, ustalająca w sposób wiążący konsekwencje prawne faktów ustalonych w toku toczącego się postępowania. Podstawą jej wydania są więc konkretne ustalenia faktyczne. W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej podstawowym źródłem dowodowym, na podstawie którego należy wnioskować o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), który stanowi podstawę decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (art. 106 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ustalenia faktyczne odzwierciedlane w treści wywiadu środowiskowego muszą czynić zadość standardowi determinowanemu przepisem art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Dowód ten czynić też musi zadość warunkom formalnym i zasadom jego przeprowadzania określonym w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego – pracownik socjalny przeprowadzający wywiad zobowiązany jest uwzględniać indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową, majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznanej pomocy, a ponadto zobowiązany jest do dokonania analizy i oceny sytuacji i formułowania wniosków z niej wynikających stanowiących podstawę planowania pomocy (§ 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Gdy zważyć na cel, któremu służy, okoliczności na które jest przeprowadzany (art. 107 ust. 1 ustawy), nie jest sporne, iż jego treść odzwierciedla konkretny stan rzeczy w zakresie odnoszącym się do sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Stanowi on bowiem podstawę decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Konfrontując przywołane normatywne zasady postępowania dowodowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej z niespornymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi w sprawie, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa. Skoro bowiem organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, a rozstrzygnięcie sprawy oparł na przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co zakwestionował organ odwoławczy, to zasadnie uznać należy, iż ziściły się wszystkie warunki i przesłanki określone przepisem art. 138 § 2 kpa, uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie sprawy z wniosku Z. W. wymagało bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w całości, a to wobec nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako podstawowego dowodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, stanowiącego podstawę decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Uznać więc należy, iż zaskarżona decyzja czyni zadość standardowi wynikającemu z przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według Sądu, uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji w jednoznaczny sposób przekonuje również dlaczego nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i co uzasadniało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącego i wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Skarga Z. W., jako niezasadna podlegała więc oddaleniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.