III SA/Wa 2045/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - dalej jako Prezes ZUS - na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej jako " uss" - w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.Nr 9, poz. 26 ze zm.) - dalej jako" kpa" - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] o odmowie umorzenia K. L. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - wraz z odsetkami - za okres styczeń 2001 - styczeń 2002, ubezpieczenie zdrowotne za okres kwiecień 2001 - listopad 2001 oraz za styczeń 2002 r. oraz kosztów upomnień. W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji Prezes ZUS w imieniu Zakładu przytoczył treść art. 28 uss oraz wskazał na zasady umorzeń należności wynikające z treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Wskazał, że decyzje ZUS mają charakter uznaniowy, a przy ich podejmowaniu należy uwzględniać zarówno ważny interes zobowiązanego, jak też stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS przyznał, że sytuacja materialna K. L. jest trudna, co nie oznacza, że należności powstałe w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, z którą przecież wiąże się ryzyko strat, należy umorzyć. Wskazał, ze obowiązek zapłaty składek jest zabezpieczony 10 -letnim okresem przedawnienia, zaś egzekucja prowadzona z majątku strony okazała się częściowo skuteczna. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19 kwietnia 2006 r. K. L. zwrócił uwagę na to, że wraz z żoną zaliczają się do "bezrobotnych bez prawa do zasiłku", a na utrzymaniu ma dwoje dzieci. Poinformował, ze ma kłopoty zdrowotne, z czym wiązała się konieczność pobytu w szpitalu i brak możliwości uzyskania jakichkolwiek środków do życia dla rodziny, posiada 15-letni telewizor i 15-letni samochód. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS poinformował stronę o charakterze prawnym decyzji o umorzeniu zaległości i zauważył, ze nawet w obiektywnie trudnej sytuacji wnioskodawcy Zakład nie jest zobowiązany do umorzenia zaległości, a w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Strona nie wykorzystała wszystkich możliwości podjęcia ewentualnej pracy, zawarcia układu ratalnego. Prezes ZUS zwrócił uwagę na to, że prowadzenie działalności gospodarczej, w związku z która powstał obowiązek zapłaty składek, wiąże się - obok możliwości generowania zysku - także z możliwością ponoszenia strat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. L. przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że nie posiada możliwości podjęcia stałej pracy, ponieważ mieszka w małym miasteczku. Posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Podejmuje się - niekiedy - prac dorywczych, lecz dochody z tych prac wystarczają - zaledwie - na biedne życie, lecz nie na spłatę długów. Działalność gospodarczą podjął, ponieważ wierzył w możliwość stworzenia dla siebie miejsca pracy, zaś dług wobec ZUS był następstwem prowadzonej działalności i próby uzyskania stałej pracy. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z dwójką dzieci i żoną - również bezrobotną. Marzy o normalnej pracy, tak, by móc spłacić dług, który na nim ciąży. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS przedstawił przebieg postępowania, treść zastosowanych w sprawie przepisów i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz ZUS kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy także pod nieobecność stron, przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach postępowania przed ZUS, zobowiązanie skarżącego do przedłożenia odpisu skargi dla ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwana dalej "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Skarga jest uzasadniona Przede wszystkim Sąd zauważa, że uzasadnienie jest jednym z elementów decyzji określonych w art. 107 kpa, które tworzą jej strukturę i podlega łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji. Budowa uzasadnienia decyzji i jego treść ma wpływ na ocenę jej zgodności z prawem, a błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji winno zawierać między innymi wskazanie dowodów, na których organ się oparł ustalając stan faktyczny, niezależnie od wskazania, ze postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazanie dowodów, którym dał wiarę oraz wyjaśnienie przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie decyzji powinno się też cechować logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów. Ma to szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uznaniowej uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż wspomniane swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, czy arbitralnością oceny sprawy. Uzasadnienie decyzji odmawiającej umorzenia zaległości z tytułu składek powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności i nie powinno ograniczać się do wskazania, że zastosowanie instytucji umorzenia zaległości jest prawem - lecz nie obowiązkiem Prezesa ZUS, czy jedynie stwierdzenia, że "(...) w przedmiotowej sprawie nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności, biorąc pod uwagę 10-letni okres przedawnienia, możliwość podjęcia przez stronę ewentualnej pracy, zawarcia w przyszłości z Zakładem układu ratalnego oraz fakt iż w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne". Prezes ZUS, rozpatrując wniosek strony, powinien w rozstrzygnięciu uwzględnić to, że Rzeczpospolita Polska uznaje konstytucyjne prawo wszystkich obywateli do pracy i do zabezpieczenia społecznego, co wynika z art. 67 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa przy tym ustawa. Celem ubezpieczenia społecznego jest - w założeniu - zapobieganie ubóstwu za pomocą z góry gromadzonego funduszu przy określeniu zasad gromadzenia składek i wypłacania świadczeń. Szczegółowe zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu są zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz powinny być one realizowane przez Prezesa ZUS z uwzględnieniem celów, jakie ma - w założeniu - wypełniać zabezpieczenie społeczne. Oznacza to, że ocena sytuacji skarżącego i jego możliwości uiszczenia zaległych składek powinna być dokonana z uwzględnieniem następstw, jakie dla jego budżetu domowego spowoduje konieczność uiszczenia zaległości. W szczególności niedopuszczalne będzie, jeżeli na skutek egzekwowania zaległości zostanie on pozbawiony środków do życia, możliwości uzyskiwania dochodu lub spowodowany zostanie znaczący uszczerbek dla utrzymania koniecznego - jego lub rodziny. Przesłanki zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek zostały wymienione w art. 28 usus oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania.... (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył, obok całkowitej nieściągalności, pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłą chorobę strony, sprawowanie opieki nad przewlekle chorym lub inne okoliczności pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na zapłacenie należności oraz straty materialne wskutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Prezes ZUS, opierając się na wynikach postępowania dowodowego, powinien zbadać, czy przesłanki te istniały w sprawie, czy też nie istniały. Jeżeli wspomniane przesłanki zachodziły Prezes ZUS powinien to wskazać w uzasadnieniu decyzji i wyjaśnić, czemu odmawia zastosowania wobec zobowiązanego ulgi. Przykładowo odmawiając umorzenia zaległości ze względu na możliwość podjęcia przez skarżącego pracy powinien odnieść się do posiadanych przez niego kwalifikacji i ocenić, z uwzględnieniem sytuacji na rynku pracy panującej w miejscu zamieszkania skarżącego i w okolicach oraz ofert pracy niewymagających od skarżącego kwalifikacji, możliwość uzyskania przez niego dochodu. Powinien ponadto rozważyć, czy skarżący jest zarejestrowany w urzędzie pracy, czy odmawiał podjęcia pracy i kiedy - ostatni raz - otrzymał ofertę jej podjęcia. Odnosząc się do możliwości zawarcia układu ratalnego przez stronę Prezes ZUS powinien określić, z uwzględnieniem sytuacji majątkowej skarżącego, wstępne warunki układu i określić, sposób spłaty zadłużenia - tak by możliwość zawarcia tego układu była dla strony realna, zachowane zostały przesłanki realizowania założeń ubezpieczenia społecznego, a byt - choćby skromny - rodziny strony zapewniony i - przez to - odmowa umorzenia zaległości - uzasadniona. Zdaniem Sądu Prezes ZUS w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek powinien przede wszystkim oceniać - i dać temu wyraz w treści uzasadnienia decyzji - stan majątkowy, w którym znajduje się skarżący, ponieważ dopiero po ustaleniu stanu majątkowego można rozstrzygać o nieściągalności, pozbawieniu źródeł dochodu, niemożności uiszczenia składek. Prezes ZUS powinien wskazać jakie są źródła dochodu skarżącego, w jakiej wysokości uzyskuje dochód z tych źródeł, czy on i członkowi jego rodziny uzyskują regularne dochody oraz jakie mają oszczędności, czy wysokość dochodów umożliwi mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, czy na skarżącym ciąży obowiązek zaspokajania potrzeb życiowych innych osób i czy posiada środki na zaspokojenie potrzeb tych osób, czy skarżący podejmuje wysiłki - i jakie w celu osiągnięcia dodatkowych dochodów i czy pozwala mu na to stan zdrowia. Sąd zauważa ponadto, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Uwagę tą należy odnieść do stanu zdrowia, na który skarżący zwracał uwagę w odwołaniu z 19 kwietnia 2006 r., a do czego nie odniósł się organ II instancji. W rozważaniach w wydawanych decyzjach, Prezes ZUS powinien mieć na uwadze to, że decyzja, to nie tylko władcze rozstrzygnięcie sprawy strony - powinna ona także wyjaśniać i umożliwiać stronie zrozumienie zajętego przez organ stanowiska. Sąd zauważa ponadto, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać tego, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji, ponieważ celem odpowiedzi na skargę jest wyłącznie ustosunkowanie się do zarzutów skargi, a nie zastąpienie, czy późniejsze uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Kontroli Sądu Administracyjnego nie podlega odpowiedź na skargę, lecz decyzja wydana w II instancji. Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 u.p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.