IV SA/Gl 1055/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2006 przy udziale sprawy ze skargi M. G. na Prokuratura Okręgowa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Informacja publiczna Uchylono decyzję I i II instancji Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 156 § 2 kodeksu postępowania karnego odmówił M. G. wydania kserokopii k. [...] z akt sprawy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że M. G. nie jest stroną tego postępowania i nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 156 § 2 kpk uprawnionych do żądania odpisu bądź kserokopii. Z rozstrzygnięciem takim nie zgodził się M. G., który wniósł zażalenie. W zażaleniu tym wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. w dniu [...] r. udostępnił mu akta o sygn. [...], a w dniu [...] r. otrzymał zarządzenie odmawiające wydania kserokopii k. [...] akt tej sprawy. Jednocześnie wnoszący zażalenie podniósł, że o wydanie kserokopii wskazanej karty występuje w oparciu o postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej, a swoje prawo opiera o stanowisko NSA wyrażone w rozstrzygnięciu dołączonym do wniosku. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej delegowany do Prokuratury Okręgowej w C. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] wydanym na podstawie art. 465 § 2 i art. 300 kodeksu postępowania karnego utrzymał w mocy zaskarżone zarządzenie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stanowisko Prokuratora Rejonowego znajduje oparcie w przepisach prawa, gdyż przywołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy nie dają podstawy prokuratorowi do wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy innym osobom i dlatego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto organ ten wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się M. G., który pismem procesowym z dnia [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W motywach skargi wskazał, że rozstrzygnięcia prokuratury są bezprawne, gdyż jego zdaniem stanowisko prokuratury jest błędne, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akta postępowań przygotowawczych stanowią informację publiczną o działalności organów publicznych, które winny być udostępniane. Nadto wskazał, że Prokurator nie wskazał mu jaka tajemnica zabrania udostępnienia wskazanej karty akt oraz nie wyjaśnił jakie dobra mogą być poprzez jej udostępnienie naruszone. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Okręgowej w C. przyznał, że skarga jest zasadna a zastrzeżone postanowienie i poprzedzające je zarządzenie wydane zostały z naruszeniem formalnych zasad proceduralnych określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. I z tego powodu wniósł o uchylenie wskazanych rozstrzygnięć celem ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W motywach odpowiedzi organ odwoławczy przyznał, że omyłkowo wniosek skarżącego został rozpoznany w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego, gdyż należało do niego zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie z uwagi na ograniczenia procesowe związane z treścią art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mógł we własnym zakresie uwzględnić wniesionej skargi i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nadto zaznaczył, że skarżący domaga się udostępnienia dokumentu, który zawiera niekorzystną opinię prawną dla osoby w niej wymienionej i ujawnienie treści tej opinii stanowiłoby naruszenie art. 30 ust. 4 ustawy o ochronie danych osobowych oraz prywatność osoby. Z tego też powodu niezbędnym jest wyeliminowanie wskazanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie poprawnej formalnie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracji obowiązane są stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza przestrzeganie przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed analizą zaskarżonego postanowienia należy przybliżyć stan prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP publicznym prawem obywatela jest dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w drodze ustawowej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Konkretyzacja wskazanego prawa znalazła uregulowanie w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi się, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej z zastrzeżeniem ograniczeń sformułowanych w art. 5 tej ustawy. Z kolei w art. 6 tej ustawy wymieniono w sposób przykładowy informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Samo udostępnienie informacji odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej i nie wymaga wydania żadnego aktu administracyjnego, dopiero odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga stosownie do postanowień art. 16 ust. 1 wydania decyzji administracyjnej, a uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W rozpatrywanej sprawie M. G. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Prokuratora Rejonowego w L. o udostępnienie akt postępowań [...] i [...]. Zarządzeniem tegoż Prokuratora z dnia [...] r. udostępniono mu do wzglądu akta tych postępowań. Z kolei w dniu [...] r. skarżący zwrócił się do wskazanego organu o wydanie mu kserokopii k. [...] z akt [...]. Wniosek ten spotkał się z negatywnym stanowiskiem Prokuratora Rejonowego w L., co znalazło odzwierciedlenie w zarządzeniu z dnia [...] r. W następstwie wniesionego przez skarżącego zażalenia stanowisko to zostało podtrzymane przez Prokuratora Okręgowego w C. postanowieniem z dnia [...] r. Oba rozstrzygnięcia organów Prokuratury oparte zostały o postanowienia art. 156 § 1 kpk, które uznały że wskazany przepis uniemożliwia skarżącemu na sporządzanie odpisów z akt, ponieważ mogą to czynić jedynie strony tego postępowania, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi. Jednocześnie organ ten wskazał, że przepis ten stanowi szczególny sposób udostępniania akt określony w odrębnych ustawach. W tej sytuacji rozważenia wymaga następująca kwestia, czy udostępnienie akt umorzonego postępowania przygotowawczego następuje w oparciu o postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej czy też w oparciu o regulacje zamieszczone w kodeksie postępowania karnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że udostępnienie akt umorzonego postępowania przygotowawczego następuje w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a regulacje zamieszczone w art. 156 § 1 kpk nie mogą być rozszerzająco interpretowane ( zob. wyrok NSA z 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3572/02 Wokanda z 2003 r. Nr 10 s. 35). Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy władzy publicznej w sposób nieprawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego w sprawie a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy zauważyć, że Prokuratura w sprawie tej w sposób wybiórczy stosowała treść art. 156 § 1 kpk, ponieważ z jednej strony umożliwiła skarżącemu przeglądanie akt umorzonego postępowania przygotowawczego a z drugiej strony odmówiła sporządzenia kserokopii jednego z dokumentów w nich znajdującego się. Konsekwentne stosowanie tego przepisu winno spowodować odmówienie skarżącemu przeglądania przedmiotowych akt, a nie wpierw umożliwić przeglądanie akt, a następnie odmawiać sporządzenia kserokopii jednego z dokumentów. Skoro w rozpatrywanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w odpowiedzi na skargę potwierdza organ odwoławczy, to rozstrzygnięcia winny być podejmowane w trybie określonym w art. 16 wskazanej ustawy. W tej sytuacji rozstrzygnięcia Prokuratorów ( zarządzenie i postanowienie ) winny być traktowane jako decyzje administracyjne, w znaczeniu materialnym, podjęte w oparciu o wskazany przepis. Oznacza to, że pozytywne prawo przewidywało możliwość podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, a tym samym nie można uznać by zaskarżone postanowienie i poprzedzające ją zarządzenie będące decyzjami w znaczeniu materialnym, wydane zostały bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcia te zawierają wadliwą podstawę prawną oraz nieprawidłową nazwę, jednakże mogły znaleźć się w obrocie prawnym. Wskazane uchybienie jest naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na wskazane naruszenie organy obu instancji dopuściły się w konsekwencji kolejnego naruszenia, a mianowicie treści art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ przepis ten określa wymogi jakie musi zawierać decyzja, mocą której następuje odmowa udostępnienia informacji a w szczególności elementy dotyczące tego, kto zajął w sprawie stanowisko z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego jak również wskazanie podmiotu ze względu na którego dobro nastąpiła odmowa udostępnienia informacji. Brak tych składników uzasadnienia decyzji skutkuje uwzględnieniem wniesionej skargi. W świetle przedstawionych rozważań wniesiona skarga musiała być uwzględniona, przy czym należy zaznaczyć, że organ odwoławczy sam dostrzegł szereg uchybień w podejmowanych działaniach i sam wystąpił o uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ z uwagi na niemożność uwzględnienia skargi w całości nie mógł w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmienić swojego rozstrzygnięcia jak również poprzedzającego go rozstrzygnięcia Prokuratora Rejonowego w L.. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji kierując się interpretacją przepisów prawa zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku podejmie stosowne działania przewidziane obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie orzekał o wykonalności uchylonego postanowienia, ponieważ mocą zaskarżonego postanowienia utrzymane w mocy zostało zarządzenie odmawiające skarżącemu udostępnienie dokumentu w ramach dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.