II OSK 2/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 855/05 w sprawie ze skargi J. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [... ] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 października 2006r. w sprawie II SA/Lu 855/05 oddalił skargę J. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. oddalił zgłoszone przez J. U. zarzuty dotyczące wszczętego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2005r. nr [...]. W zażaleniu na to postanowienie J. U. podniósł, że nie może wykonać objętego tytułem wykonawczym obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, ze względu na trudną sytuację materialną i nieprzewidziane prace polowe. Organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w związku z art. 17, 18, 23 § 1 i 4 pkt 1 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm. - dalej powoływanej jako ustawa/ postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że prowadzone postępowanie nie zawiera uchybień formalnych, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ I instancji, tj. wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, doręczył zobowiązanemu upomnienie, którym wezwał do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w uprzednio zakończonym postępowaniu administracyjnym. W piśmie tym zawarte było pouczenie, że w przypadku niewykonania obowiązku, wszczęta zostanie egzekucja administracyjna, której celem będzie wykonanie obowiązku z wykorzystaniem środków przymusu administracyjnego oddanych do dyspozycji organu egzekucyjnego. W związku z bezczynnością zobowiązanego wystawiony został tytuł wykonawczy. Niezależnie od tego, organ odwoławczy wskazał, iż argumenty podnoszone na tym etapie postępowania przez zobowiązanego nie mogą doprowadzić do zmiany trybu postępowania lub zaniechania egzekucji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest obowiązkiem wierzyciela. J. U. wniósł skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podniósł w niej, że postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymuszenia wykonania rozbiórki budynku gospodarczego jest dla niego krzywdzące. Wskazał, że budynek gospodarczy wybudował kilkanaście lat temu i z niego korzysta. Jego eksploatacja nie stwarza żadnego zagrożenia i nie ogranicza zabudowy działek sąsiednich. Budynek spełnia warunki techniczne i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosił, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej uniemożliwiającej mu wykonanie obowiązku. Wykonanie rozbiórki doprowadzi do upadku jego gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę J. U. stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest przez organy egzekucyjne prawidłowo. Decyzją z dnia [...] września 1999r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 1998r., którą nałożono na J. U. obowiązek polegający na rozbiórce samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,10 x 18,30 m, zlokalizowanego na działce Nr [...] w miejscowości Z. W związku z niewykonaniem tego obowiązku, J. U. wezwany został do jego wykonania pisemnym upomnieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2005 r. zawierającym pouczenie, iż w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. Wobec niewykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r., organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2005 r., który został doręczony zobowiązanemu w dniu 27 maja 2005 r. W klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, wskazywał on na grzywnę w celu przymuszenia, jako zastosowany środek egzekucyjny, jak również zawierał pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oraz o podstawach tych zarzutów. Skarżący wniósł zarzuty w dniu [...] czerwca 2005 r. wskazując na swoją trudną sytuację materialną i wnosząc o odroczenie wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji przywołane niesporne okoliczności faktyczne w konfrontacji z przepisami obowiązującego prawa, wskazują, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji oddalające zarzuty skarżącego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie są wadliwe, ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone było prawidłowo. Według Sądu I instancji brak było również podstaw do kwestionowania tytułu wykonawczego wystawionego w związku z wszczęciem egzekucji (art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Został on prawidłowo doręczony skarżącemu, a jego treść spełniała wszystkie warunki określone przepisem art. 27 ustawy. Za niezasadny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzut pełnomocnika skarżącego o wadliwości tytułu wykonawczego w części wskazującej na osobę zobowiązanego. Argument, iż żona skarżącego na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, jest współwłaścicielką działki i obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, a tytuł wykonawczy adresowany jest tylko i wyłącznie do J. U., uznał za chybiony. Sąd I instancji odwołał się do treści przepisu art. 27c ustawy, który stanowi, że jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie ziściły się wskazane tym przepisem przesłanki uzasadniające wystawienie tytułu wykonawczego na oboje małżonków stąd też tytuł wystawiony tylko na skarżącego uznał za skuteczny, przy czym Sąd odwołał się do Komentarza, wyd. II, Warszawa 2004, s. 99-100 R. Hauser, Z. Leoński, postępowanie egzekucyjne w administracji oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2002 r. w sprawie sygn. akt III CZP 49/02, OSNC 2003, z. 9, poz. 115). Zdaniem Sądu brak było także podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia o oddaleniu zarzutów, ponieważ ich podstawą mogły być tylko i wyłącznie okoliczności enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a takich skarżący nie wskazał. Również zarzut trudnej sytuacji materialnej skarżącego nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd I instancji podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Bada on bowiem tylko dopuszczalność egzekucji administracyjnej pod względem formalnym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. U. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art.27 c ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo należenia przedmiotowego budynku gospodarczego do majątku wspólnego małżonków M. i J. U. tytuł wykonawczy wystawiony został prawidłowo wyłącznie na J. U. w sytuacji, gdy przepis ten wymaga tytułu wystawionego na obojga małżonków. Brak wystawienia tytułu wykonawczego na M. U. oraz pominięcie jej w prowadzonych czynnościach egzekucyjnych powoduje rażące naruszenie prawa procesowego tj art.28 kpa w zw. z art. 145 § 1pkt.4 kpa i art. 61 § 4 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że M. U. nie brała udziału ani w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o rozbiórce przedmiotowego budynku, ani w postępowaniu egzekucyjnym, ani też w postępowaniu sądowym mimo, że powinna być stroną w tym postępowaniu. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia dlaczego art.27c ustawy nie ma zastosowania w sprawie. Skarżący podniósł, że przy prowadzeniu egzekucji o charakterze niepieniężnym konieczny jest tytuł wykonawczy przeciwko obojgu małżonkom jako współwłaścicielom budynku, który powinien zostać poddany rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a/ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy podkreślić, że choć autor skargi kasacyjnej nie powołał w jej treści przepisu art.174 p.p.s.a. to zgłoszony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy zakwalifikować w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca także naruszenie art.28 kpa w związku z art.145 1 § pkt.4 kpa i art.61 § 4 kpa. Zarzut ten nie może jednak być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ aby skutecznie postawić w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, należy zarzut ten powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym I instancji. Samo przytoczenie przepisów postępowania administracyjnego jest niewystarczające, dlatego też ocenie został poddany w niniejszej sprawie tylko zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stwierdzić należy, że zarzut ten jest chybiony. Mając na względzie treść samej skargi kasacyjnej oczywistym jest, że strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej i przyjętych przez Sąd I instancji, jako podstawa faktyczna orzekania w sprawie. Tym samym ocena zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego dokonywana jest przy uwzględnieniu niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wyegzekwowania od zobowiązanego obowiązku nałożonego zgodnie z przepisami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie na J. U. został nałożony obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, który to obowiązek został orzeczony ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999r. na podstawie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Rozważając przesłanki zastosowania wyżej cyt. art. 27 c w niniejszej sprawie, należy wziąć po uwagę rodzaj egzekwowanego obowiązku. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem. Z treści przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt. W niniejszej sprawie egzekwowany jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciążający wyłącznie sprawcę samowoli budowlanej, a celem tej egzekucji jest likwidacja stanu niezgodnego z prawem budowlanym. Egzekucja administracyjna w tym przypadku nie jest prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka tj. nieruchomości, po to by umożliwić zaspokojenie innego roszczenia np. pieniężnego, ale zmierza wprost do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Trafnie wobec tego Sąd I instancji przyjął, choć stanowiska tego szerzej nie uzasadnił, że w niniejszej sprawie w przypadku egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego tytuł wykonawczy wystawiony tylko na zobowiązanego, a nie na oboje małżonków jest skuteczny. Wspomnieć też należy, że przepis art. 27c cyt. ustawy został wprowadzony do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w wyniku jej nowelizacji ustawą z dnia 6.09.2001r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz.1368), która weszła w życie z dniem 30 listopada 2001r. Przepis ten został przez ustawodawcę wprowadzony w celu skuteczniejszego realizowania egzekucji należności pieniężnych, co wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych ustaw. Umożliwia on prowadzenie egzekucji administracyjnej z majątku odrębnego zobowiązanego oraz majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka bez konieczności nadawania sądowej klauzuli wykonalności administracyjnemu tytułowi wykonawczemu wystawionemu właśnie na podstawie art.27 c. W tym stanie rzeczy zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia normy art.27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w przedmiotowej sprawie przez ustanowionego z urzędu adwokata Z. P. orzeknie z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.