VI SA/Wa 1489/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 14, art. 87 ust. 4 i art. 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. (WITD) z [...] marca 2006 r., nakładającą na W. K. karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Brak tej licencji stwierdzono w wyniku skontrolowania, w dniu [...] stycznia 2006 r. na postoju taksówek na Placu L. w L., należącego do W. K. pojazdu marki [...] numer rejestracyjny (nr rejestr.) [...] typu taksówka. W. K. okazał wówczas kontrolującym licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W licencję tej – udzielonej [...] maja 2003 r. z terminem ważności do [...] maja 2018 r., wymieniono m.in. gminę L. jako obszar prowadzenia przewozów, nr rejestr. pojazdu [...] oraz numer podwozia VIN: [...]. Zatem okazana licencja nie odnosiła się do kontrolowanego pojazdu nr rejestr. [...] i nr VIN:[...]. W toku kontroli kierujący pojazdem oświadczył, że nie posiada jeszcze zmienionej licencji. Licencję taką (także o nr[...]) na kontrolowany pojazd nr rejestr. [...] przedstawił organowi w późniejszym czasie. Została ona udzielona [...] stycznia 2006 r., a więc trzy dni po kontroli. W tej sytuacji organ uznał, że w dniu kontroli W. K. świadczył usługi transportowe pojazdem – taksówką nr rejestr.[...], która nie była zgłoszona do licencji. Przedsiębiorca wykonujący transport taksówką nie zgłoszoną do licencji wykonuje transport bez licencji, albowiem licencja taka udzielona jest przedsiębiorcy na konkretny i określony pojazd. Organ odwoławczy GITD nie podzielił argumentacji odwołania strony od decyzji pierwszoinstancyjnej, akcentującego w szczególności termin ważności w/w licencji nr [...] określony na dzień [...] maja 2018 r. oraz przyczyny, które spowodowały wydłużenie terminu wydania licencji z aktualnym numerem samochodu. Według organu W. K. nie posiadał w dniu kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, gdyż przewozy wykonywał pojazdem nr rejestr. [...], podczas gdy licencji udzielono mu na pojazd nr rejestr.[...], zaś licencja uprawniająca do przewozu kontrolowanym pojazdem została udzielona dopiero z dniem [...] stycznia 2006 r., czyli już po kontroli. Dla organu orzekającego w sprawie istotne znaczenie ma stan faktyczny istniejący w chwili kontroli. Stosownie do w/w przepisów, w przypadku przewozów osób taksówką, licencja jest udzielona na pojazd, którego numer rejestracyjny jest określony w tym dokumencie. W. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści skargi wynika, że nie zgadza się z decyzją. Podkreślił, że w/w licencję z 2003 r. otrzymał na 15 lat (do 2018 r.). W dacie kontroli pozostałe dokumenty dotyczące pojazdu "miały wpisany jego aktualny numer rejestracyjny i markę, natomiast brakowało go w licencji, która i tak (...) ma ten sam numer (...) co poprzednia" (ważna do 2018 r.). Według skarżącego numer samochodu ani jego marka nie powinny być wpisywane do licencji, bo dotyczy ona osoby, a nie samochodu. W przypadku posiadania wszystkich pozostałych dokumentów dotyczących samochodu, za wyjątkiem wpisu do licencji jego nowego numeru, nałożenie w/w kary uważa za niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Zdaniem organu zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała transport drogowy taksówką, a w okazanej licencji wpisany był inny pojazd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę, analizowaną w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Nie jest przedmiotem sporu ustalony przez organy wydające decyzje stan faktyczny sprawy. Jednak – zdaniem Sądu – został on błędnie oceniony w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W dacie kontroli pojazdu nr rejestr. [...] skarżący okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego udzieloną mu [...] maja 2003 r. na poprzedni pojazd nr rejestr. [...] z terminem ważności do [...] maja 2018 r. Jak oświadczył w toku rozprawy przed Sądem, pojazd ten zmienił na inny (nr rejestr. [...]) w maju 2005 r.; latem tego samego roku zaczął używać go jako taksówki, a dopiero na dwa tygodnie przed w/w kontrolą wystąpił o zmianę licencji. W dacie kontroli nie dysponował więc licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany aktualnie pojazd nr rejestr. [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Nie oznacza to jednak, że skarżący skutkiem zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny, wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji – jak przyjęto w sprawie – skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] maja 2003 r. z terminem ważności do [...] maja 2018 r. (czyli na 15 lat). Nieodnotowania w niej w drodze zmiany treści numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie licencji, tylko dotyczy jej treści, która z powodu niewystąpienia przedsiębiorcy z odpowiednim wnioskiem nie uległa zmianie, mimo że na skutek używania przezeń innego pojazdu, niż wymieniony w licencji, doszło do zmiany danych objętych wpisem. Jednakże zaniechanie przedsiębiorcy w tym względzie należy łączyć – w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym – z rygorem cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, a nie z wymierzeniem kary za brak licencji (to jest, jak stanowi przepis lp. 1.3. załącznika do ustawy, za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji). Udzielona przewoźnikowi licencja funkcjonuje bowiem nadal w obrocie prawnym (z niczego nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego eliminowana), tyle tylko, że na skutek tego zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji, w sytuacji gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem. Jednak samo naruszenie warunków licencji nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji (tu niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści), ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna. Do powyższych wniosków uprawniają wyniki analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należy rozpatrywać. I tak stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz w art. 39 a ust. 1 ustawy (m.in. przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany). W art. 6 ust. 4 ustawy stwierdza się natomiast, że przedmiotowa licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym według art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca; przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy nie jest właścicielem pojazdu – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z w/w art. 14 ust. 2 ustawy nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę/przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką – na co udzielono mu licencji, czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Zdaniem Sądu zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy, a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu). Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie w/w przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który niezgłoszenie danych z art. 8 ustawy, w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 ustawy, obwarował sankcją cofnięcia licencji. W szczególności przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska tych organów sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną – stosownie do okoliczności – licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako wykonywania tego transportu bez licencji. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje (organ nałożył w sprawie karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji), jest to przepis w tym zakresie bezprzedmiotowy, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie – nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie). Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy/przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (tu używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z lp. 1.3. załącznika, gdyż w myśl powyższych wywodów tej akurat sankcji nie można odnieść do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego. Przede wszystkim stosowne do art. 87 ust. 4 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Reasumując, posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być przyczyną cofnięcia licencji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekl, jak w sentencji wyroku.