II OSK 378/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 412/06 w sprawie ze skargi L. i R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi L. i R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] listopada 2002 r. nakazującą skarżącym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ rozbiórkę ścian osłonowych hali usytuowanej w P. przy ul. [...] wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nakaz rozbiórki został wydany wobec wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych części obiektu budowlanego samowolnie. Budowa przedmiotowych ścian stanowiła odbudowę zniszczonych poprzednio ścian w wyniku katastrofy budowlanej powstałej przy dokonywaniu rozbiórki sąsiedniej hali, przy czym obie hale do siebie przylegały. Inwestor złożył zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do tych robót traktując je jako remont, organ przyjmujący zgłoszenie wezwał inwestora do usunięcia braków dokumentacji, braki te nie zostały jednak usunięte. Prezydent Miasta P. w dniu [...] października 2002 r. wydał decyzję o sprzeciwie wobec zgłoszenia przedmiotowych robót i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor w związku z tym był świadomy, że nie może prowadzić robót budowlanych, jednak w toku czynności kontrolnych dokonanych w dniach [...] i [...] października 2002 r. stwierdzono budowę przedmiotowych ścian. Inwestor wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] listopada 2002 r. nakazującej rozbiórkę, podnosząc, iż sprawa w wystarczającym stopniu nie została wyjaśniona zwłaszcza w aspekcie uznania, że na przedmiotowe roboty budowlane było wymagane pozwolenie, nie wyjaśniono też kwestii praw do terenu oraz wydania już orzeczenia w odniesieniu do całej hali. Zauważył też, że organy wprowadziły inwestora w błąd najpierw pozostawiając zgłoszenie budowy bez rozpoznania, a następnie wnosząc decyzją sprzeciw i nakazując uzyskanie pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że rozpoczęto roboty budowlane we wrześniu 2002 r. bez wymaganego pozwolenia, przy czym powstała całkiem nowa ściana oraz odbudowano po katastrofie budowlanej dwie pozostałe ściany, które uległy zawaleniu. Za odbudowę rozumie się odtworzenie zniszczonego obiektu z zachowaniem jego gabarytów i pierwotnego kształtu, taka zaś sytuacją występuje w niniejszej sprawie. Roboty budowlane wykonane przez inwestora nie mogą być traktowane jako roboty remontowo-odtworzeniowe. Wykonano je we wrześniu 2002 r. po zgłoszeniu tych robót jako remontowo-odtworzeniowych i pozostawieniu tego zgłoszenia bez rozpoznania przy braku uzupełnienia dokumentacji, co już samo w sobie stanowi samowolę budowlaną, skutkującą orzeczeniem o rozbiórce. Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. i R. W. domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podnieśli, że roboty budowlane rozpoczęli [...] września 2002 r. po upływie 30 dniowego terminu do złożenia sprzeciwu od zgłoszenia. Decyzja o sprzeciwie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Organ orzekający nie wyjaśnił, dlaczego wykonanie ściany stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie remont według art. 3 pkt 8 tej ustawy. Ściany nie są obiektem budowlanym, lecz elementem obiektu. Obiektem budowlanym jest istniejąca hala, która nie wymaga odbudowy, przebudowy ani też nadbudowy. Przedmiotowe ściany nie są elementami konstrukcyjnymi hali i dlatego jest wystarczające zgłoszenie robót budowlanych /art. 29 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego/. Wykonanie zaskarżonej decyzji uniemożliwi uzyskanie użytkowania sąsiedniego budynku mieszkalnego, który będzie pozbawiony ściany oddzielenia przeciwpożarowego, którą to rolę pełni ściana hali. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 369/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie legalności zgłoszonego sprzeciwu wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. /sprawa sygn. akt II SA/Po 3132/02/, zaś postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy na rozprawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu organ wydający zaskarżoną decyzję odniósł się wszechstronnie do argumentów podnoszonych przez stronę, przede wszystkim wyjaśniając, dlaczego wzniesienie spornych ścian hali stanowi budowę, a nie remont odtworzeniowy. Wskazał, że jedna ze ścian powstała jako nowa, pozostałe dwie ściany odbudowano po zawaleniu, przy czym odbudowa polega na odtworzeniu zniszczonego obiektu. Skarżący twierdzą, że roboty stanowią remont w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego, jednakże w tym przedmiocie rozstrzygające jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 593/05, w którym wywodzi się, że wzniesienie spornych ścian stanowi w istocie budowę, na którą jest wymagane pozwolenie na budowę. Zakres zgłoszonych robót obejmował bowiem odbudowę części obiektu zniszczonych w wyniku robót rozbiórkowych. Wzniesione ściany hali stanowiły konstrukcję budynku. Nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż elementy konstrukcyjne to wyłącznie stalowa konstrukcja, a nie należą do nich całkowicie odbudowane ściany zewnętrzne budynku. Roboty budowlane nie polegały więc na remoncie, lecz na odbudowie. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł także, iż zasadą wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego jest, że na roboty budowlane konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a wyjątki od tej zasady określa ustawa. Skoro na remont, którym jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a więc przywrócenie poprzedniego stanu obiektu, w żadnym zaś razie do dokonania odbudowy części obiektu zniszczonego przykładowo na skutek pożaru, zawalenia itp. nie jest wystarczające zgłoszenie. Na odbudowę całego obiektu lub jego części /w tym wypadku odbudowę zawalonych murowanych ścian zewnętrznych hali magazynowej znacznych rozmiarów/ niewątpliwie konieczne jest pozwolenie na budowę. Jeżeli poprzednie murowane, zewnętrzne ściany nazwane "osłonowymi" uległy zawaleniu, a biegły sądowy podaje nawet, że możliwe było w związku z tym "zagrożenie katastrofą budowlaną", to nawet gdyby występowały wątpliwości co do tego, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z odbudową tych ścian, a więc robotami budowlanymi wymagającymi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też ich "odtworzeniem" w ramach remontu, wymagającego jedynie formy uproszczonej - zgłoszenia, to wzgląd na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi przemawia za tym, że proponowana przez inwestora wykładnia przepisów prowadząca w niniejszej sprawie do przyjęcia, że miała zastosowanie uproszczona forma - zgłoszenie robót budowlanych, nie może być zaakceptowana. Orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w pełni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego czyniąc je integralną częścią uzasadnienia. Odnosząc się do tego, że w sprawie było już wydane rozstrzygnięcie, Sąd podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowej hali została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2002 r. zaś sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i do chwili wydania zaskarżonej decyzji jej nie rozpatrzono. W ocenie Sądu pomiędzy obydwoma postępowaniami brak jest tożsamości, bowiem decyzja z dnia [...] października 2002 r. została wydana na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś zaskarżona decyzja na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie innych przesłanek materialnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 pkt. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz prawidłowo zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. Ta ostatnia regulacja odnosi się do robót budowlanych, które nie są budową /por. uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3/, przedmiotowe roboty są natomiast budową, dlatego też nie mógł być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Kwestia braku możliwości rozebrania ściany bocznej hali sąsiadującej z budynkiem mieszkalnym [...] została przez Sąd uznana za niemającą znaczenia, bowiem kontrolowana jest w sprawie jedynie zgodność z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, zaś okoliczności, które powstały po zakończeniu postępowania, to jest wybudowanie muru przez właścicieli sąsiedniej działki, nie może być brane przez Sąd pod uwagę. Nie uznał też Sąd argumentu strony dotyczącego braku wiedzy organów rozstrzygających sprawę o decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2000 r. rozstrzygającej sprawę rozbiórki budynków na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], bowiem jak to wynika zwłaszcza z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., treść powyższej decyzji była podczas rozpatrywania niniejszej sprawy znana. Nie jest też dla orzeczenia o rozbiórce istotne, czy którakolwiek z przedmiotowych ścian powstała na gruncie niebędącym własnością skarżących, znaczenie w sprawie ma tylko fakt, że budowa nie była poprzedzona pozwoleniem właściwego organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. i R. W. reprezentowani przez radcę prawnego R. D., zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego przez: 1/ błędną wykładnię art. 48, 50 ( 1 i niewłaściwe zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, poprzez przyjęcie, że do wybudowania trzech ścian osłonowych hali nie stosuje się art. 50 i 51 Prawa budowlanego, 2/ niewłaściwe zastosowanie art. 7 kpa przez uznanie, że postępowanie organów obu instancji nie uchybiło wynikającej z tego artykułu wymagającej od organów postępowania stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3/ błędne zastosowanie art. 156 ( 1 pkt. 5 kpa wobec nieuznania przez sąd argumentów strony dotyczących wydania decyzji niewykonalnej z technicznego punktu widzenia, bowiem nastąpiły istotne zmiany okoliczności w ten sposób, iż bezpośrednio przy jednej ze ścian powstał 9 metrowy mur, 4/ niezastosowanie art. 156 ( 1 pkt. 6 kpa, gdyż wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą - naruszenie miru domowego oraz sprowadzenie niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia, 5/ złe zastosowanie art. 145 ( 1 pkt. 5 kpa wobec uznania, że nie zachodzą przesłanki wznowienia /art. 145 ( 1 pkt. 1 lit. b i c kpa/. 2. Naruszenie przepisów postępowania: 1/ przez błędne zastosowanie art. 145 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wobec nieuchylenia zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania z wadami wskazanymi w powyższych zarzutach, 2/ przez naruszenie art. 233 ( 1 Kpc wobec oceny materiału dowodowego z naruszeniem swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem procesowym oraz wyprowadzenie z zebranego w sprawie materiału procesowego wniosków logicznie niepoprawnych i niezgodnych z zasadami doświadczenia życiowego poprzez uznanie, że wzniesiony bezpośrednio przy jednej ze ścian objętych decyzją o nakazie rozbiórki 9 metrowego muru jako okoliczności skutkującej niewykonalnością tej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił, że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w przypadkach innych, niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w przypadkach określonych w pkt. od 1 do 5 wymienionego artykułu. Przepis art. 51 ust. 1 stanowił, iż właściwy organ nakłada określony obowiązek w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Przepis art. 50 ust. 1 ma zatem zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których organ nie wydał decyzji o rozbiórce i pozwala na rozstrzygnięcie uwzględniające zasadę określoną w art. 7 kpa, a więc nakazującą uwzględnienie słusznego interesu obywateli i dbania o interes strony. Akceptacja decyzji o rozbiórce trzech ścian osłonowych hali działa na szkodę skarżących i narazi ich na wymierne, znaczne i niepotrzebne koszty, gdyż będą one musiały być wzniesione ponownie i to dokładnie w takim samym kształcie jak obecnie istniejący, podczas gdy uniknięto by tego stosując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalający zalegalizować samowolę budowlaną. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji ponadto, pomimo dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy pominął "element zaskarżonej decyzji", według którego należy uznać ją za niewykonalną ze względu na to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości na ławie fundamentowej jednej ze ścian wybudował przylegającą do tej ściany konstrukcję budowlano o wysokości 9 metrów na podstawie zgłoszenia, w którym wskazano, że jest to ogrodzenie terenu. Niewykonalność decyzji ma też charakter trwały w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 6 kpa. Uszkodzenie sąsiedniej konstrukcji przy rozbiórce wraz z wejściem na cudzy teren spowoduje z pewnością sprowadzenie powszechnego niebezpieczeństwa mieszkańców zagrożone karą. Wzniesiony na sąsiedniej działce blok mieszkalny nie ma ściany oddzielenia pożarowego, którą to funkcję spełniała jedna ze ścian hali przeznaczonych pod rozbiórkę, co świadczy też o niewykonalności zaskarżonej decyzji /art. 156 ( 1 pkt 5 kpa/. Błędnie też przyjął Sąd pierwszej instancji, iż nie zachodzi przesłanka wznowieniowa w sytuacji, gdy niniejsza sprawa została wywołana decyzją Prezydenta Miasta P. zobowiązującą [...] Sp. z o.o. do wybudowania ściany bocznej hali. Nie wykonanie tego obowiązku spowodowało zawalenie się dwóch pozostałych ścian. Faktem jest, że powyższą decyzję Prezydenta Miasta P. w zakresie wybudowania ściany bocznej hali wykonali sami skarżący, a nie zobowiązany do tego [...] Spółka z o.o., jednakże wynikało to wyłącznie z zaniedbań zobowiązanego oraz potrzeb skarżących, którzy prowadząc działalność gospodarczą musieli pilnie doprowadzić halę do stanu używalności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jako zasadną w niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazanie błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego oraz niewłaściwego zastosowania art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do wydania nakazu rozbiórki trzech ścian osłonowych przedmiotowej hali magazynowej, odbudowanych po zniszczeniu w wyniku katastrofy budowlanej. Jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sprawie nie jest sporne, iż w stosunku do przedmiotowej hali magazynowej /jako całości/ została wydana decyzja o nakazie jej rozbiórki na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, przy czym sprawa niniejsza, której przedmiotem jest rozbiórka tylko trzech ścian tego samego obiektu, została wszczęta już po wydaniu tej decyzji. Otóż nie może budzić wątpliwości, iż w sytuacji, gdy nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego jako całości, postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki jedynie trzech ścian tego samego obiektu nie powinno być wszczęte a następnie prowadzone, gdyż niewątpliwie jest ono przedwczesne. Dopiero bowiem zakończenie postępowania w sprawie rozbiórki hali magazynowej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego bądź umożliwi podjęcie /prowadzenie/ postępowania w sprawie przedmiotowych ścian tego obiektu /gdy nie zapadnie rozstrzygnięcie o rozbiórce całej hali/, bądź to będzie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznawanie sprawy i wydanie orzeczenia o rozbiórce tych ścian, w sytuacji gdy prawomocnym stanie się orzeczenie nakazujące rozbiórkę obiektu jako całości. Tylko brak uwzględnienia powyższej okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił się nie odnosić, przede wszystkim z tego względu, iż w świetle niniejszego rozstrzygnięcia mogą się okazać przedwczesne, lub bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa.