VI SA/Wa 442/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania prawa jazdy oddala skargę Wyrokiem z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie [...] Sąd Rejonowy w C. Wydział Karny, orzekł wobec skarżącego M. L. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres jednego roku za to, iż w dniu [...] września 2002 r. w C. będąc w stanie nietrzeźwości prowadził samochód marki [...] Nr rej. [...]. Na podstawie art. 63 § 3 Kodeksu Karnego ww. sąd zaliczył na poczet orzeczonego zakazu z mocy prawa okres zatrzymania prawa jazdy od [...] września 2002 r. do [...] listopada 2004 r., uznając, że w ten sposób środek karny został w całości wykonany. W dniu [...] maja 2005 r. skarżący złożył do Starosty C. wniosek o wydanie nowego prawa jazdy załączając kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w C., a w dniu [...] czerwca 2005 r. ponownie złożył wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta C. zwrócił się do ww. sądu z prośbą o przesłanie postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy, zatrzymanego dokumentu oraz odpisu wyroku. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd Rejonowy w C. przesłał do Starosty w C. informację, iż skarżący nie miał zatrzymanego prawa jazdy i że sąd w tej sytuacji nieprawidłowo zaliczył okres zatrzymanego prawa jazdy od [...] września 2002 r. do [...] listopada 2004 r. i ponadto w tym zakresie została wniesiona przez Prokuratora Generalnego kasacja do Sądu Najwyższego. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Starosta C. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte w sprawie wydania prawa jazdy na podstawie wniosku złożonego przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2005 r. do czasu rozstrzygnięcia kasacji przez Sąd Najwyższy, gdyż wyjaśni to ostatecznie, czy prawo jazdy było zatrzymane, czy nie i wpłynie na dalszy tok postępowania w danej sprawie. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania wnosząc o jego uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu niniejszego zażalenia utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Skarżący M. L. pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu administracji skargę na ww. ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że orzeczenie wydane na skutek kasacji wniesionej w postępowaniu karnym przez Prokuratora Generalnego będzie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie odniosło się do twierdzenia, że orzeczenie wydane na skutek kasacji wniesionej w postępowaniu karnym przez Prokuratora Generalnego nie jest zagadnieniem wstępnym i uzależnienie wydania decyzji od ponownego wydania orzeczenia na skutek wniesienia kasacji jest rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazał, iż Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy może kasację oddalić albo zaskarżone orzeczenie uchylić w całości lub w części przekazując sprawę właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania lub umorzyć postępowanie, co w każdym przypadku nie będzie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w powyższej sprawie. Skarżący oświadczył również, iż nie wie, czego oczekują organy administracyjne po rozstrzygnięciu Sądu Najwyższego (nawet niekorzystnym dla strony skarżącej). Skarżący podniósł, iż prawo jazdy utracił z chwilą zatrzymania jego samochodu przez funkcjonariuszy Policji, w którym ten dokument się znajdował. Nie było zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, że dokument został zgubiony tym bardziej, iż do zakończenia sprawy karnej skarżący był przekonany, że prawo jazdy zostało zatrzymane na czas postępowania. Stwierdził on, że w danej sytuacji organy administracyjne powinny wydać mu nowy dokument - prawo jazdy, czego jednak zaniechano. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wniosło o oddalenie niniejszej skargi. Organ podniósł, iż ustalenie przez Sąd Najwyższy, czy prawo jazdy zostało skarżącemu zatrzymane, czy też nie, ma zasadniczy wpływ na tok dalszego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jeśli bowiem Sąd Najwyższy orzeknie o tym, iż zatrzymanie prawa jazdy miało miejsce i nastąpiło w okolicznościach przyjętych przez Sąd Rejonowy w C. podczas wydawania wyroku z dnia [...] listopada 2004 r., oznaczać to będzie jednocześnie, że niniejszy wyrok został już wykonany. W następstwie tego Starosta C. będzie miał obowiązek podjęcia działań mających na celu rozpoznanie wniosku skarżącego o zwrot (wydanie) prawa jazdy. W przypadku natomiast, gdy Sąd Najwyższy orzeknie, że do zatrzymania prawa jazdy nie doszło, to czynności zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy będą mogły być podjęte przez ww. starostę dopiero po wykonaniu wyroku Sądu Rejonowego w C. orzekającego o zakazie prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres jednego roku. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanęło na stanowisku, iż rozpoznanie w przedmiotowej sprawie kasacji przez Sąd Najwyższy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż od jego rozstrzygnięcia zależeć będzie rozpatrzenie przez Starostę C. sprawy wszczętej z wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty C. z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie wydania prawa jazdy. Mając na względzie dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało wydane z naruszeniem ww. artykułu. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższy przepis wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ zatem, w razie wystąpienia ww. przesłanki obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 443). W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez ww. pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (Patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 444). W przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie powyższe trzy przesłanki stanowiąc podstawę do zawieszenia przez organ z urzędu postępowania o wydanie prawa jazdy zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym utrwalony jest pogląd, iż "przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r. IV SA/Wa 341/2006). Ponadto omawiany pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 1996 r. SA/Wr 2022/95 w którym podniesiono, iż "termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub sąd". Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (Patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 446). W niniejszej sprawie organ prawidłowo dokonał ustalenia istnienia powyższego związku, gdyż ustalenie przez Sąd Najwyższy kwestii, czy prawo jazdy zostało skarżącemu zatrzymane, czy też nie miało takie zdarzenie miejsca, ma zasadniczy wpływ na tok dalszego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji tj. Starostę C. w przedmiocie wydania prawa jazdy. W przypadku bowiem, gdy Sąd Najwyższy orzeknie, iż miało miejsce zatrzymanie prawa jazdy i nastąpiło to w okolicznościach, które zostały przyjęte przez Sąd Rejonowy w C. podczas wydawania wyroku z dnia [...] listopada 2004 r. ustanawiającego dla skarżącego karę w postaci jednego roku zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych to oznaczać to będzie jednocześnie, że wyrok niniejszego sądu został wykonany. Taka sytuacja będzie następstwem zaliczenia z mocy prawa na poczet orzeczonego zakazu okres zatrzymania prawa jazdy z uwagi na upływ przewidzianego na jego zatrzymanie czasu. Natomiast w przypadku, gdy Sąd Najwyższy orzeknie, że do zatrzymania prawa jazdy nie doszło, to wówczas postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy, będzie mogło być przeprowadzone przez Starostę C. dopiero po wykonaniu ww. wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] listopada 2004 r. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż rozpoznanie w niniejszej sprawie kasacji przez Sąd Najwyższy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż od jego rozstrzygnięcia zależeć będzie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez Starostę C. w sprawie wszczętej z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania prawa jazdy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przez właściwym organem (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. IV SA 3318/2002). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r. OSK 1847/2004, z którego treści wynika, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dopiero gdy ustaną przyczyny zawieszenia, ww. organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W związku z tym, wskazać jednocześnie należy, iż przewidywanie skarżącego, że orzeczenie wydane na skutek kasacji wniesionej w postępowaniu karnym nie jest zagadnieniem wstępnym i nie mieści się w dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy uznać w niniejszej sprawie za nietrafne. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.