II OSK 431/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/06 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1229/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. udzielił R. P. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanych na stanowisko napraw lakierniczych w miejscowości M. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowana decyzja. Decyzja ta zaś nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podnoszona przez W. K. kwestia pominięcia strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie ze znowelizowanym od dnia 11 lipca 2003 r. przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzji z dnia [...], jak i w dacie orzekania w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. – stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie był wyłącznie inwestor. W. K. nie posiada zatem przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, a tym samym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku W. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. K. na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego W. K. zwrot kosztów postępowania sądowego, wskazując, iż art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej przepisy Prawa budowlanego stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (jak w tej sprawie wszczętej w dniu [...].), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r., które to przepisy nie ograniczały kręgu osób mogących brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], zn. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, że badana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] została wydana w konsekwencji przeprowadzonego, przez właściwy w sprawie organ, postępowania naprawczego i po spełnieniu przez inwestora nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązków. Odnośnie zarzutu, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] została wydana w sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym organ wyjaśnił, że kwestia ta powinna być badana na etapie wydawania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...], nr [...] nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania warsztatu mechaniki pojazdowej. W skardze do sądu administracyjnego W. K. wniósł o: uchylenie decyzji z dnia [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] organu I instancji, orzeczenie naruszenia prawa wszystkich wydanych wcześniej decyzji dotyczących tej samej sprawy, wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę wskazał, że stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest wykazać, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Tymczasem w niniejszej sprawie brak podstaw do takiego stwierdzenia, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad, nie można jej także zarzucić, iż została wydana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż R. P. samowolnie zmienił sposób użytkowania warsztatu mechaniki pojazdowej na zakład blacharstwa i lakiernictwa pojazdowego. Jednak w wyniku postępowania naprawczego, po spełnieniu nałożonych na inwestora obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wydał w dniu [...] decyzję udzielająca R. P. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanych na stanowisko napraw lakierniczych. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze kasacyjnej W. K. od powyższego wyroku z dnia 17 października 2006 r. wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo iż zachodziły podstawy do ich uchylenia z uwagi na istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2003 r., nr [...], jako że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym przypadku przepisem prawa miejscowego – ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]) dla działki nr [...] we wsi M. oraz przepisami art. 32, art. 35, art. 50, art. 51 oraz art. 71 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu – na dzień 4 grudnia 2003 r.), 2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i niestwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], mimo iż w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], jako że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku przepisem prawa miejscowego – ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]) dla działki nr [...] we wsi M. oraz przepisami art. 32, art. 35, art. 50, art. 51 oraz art. 71 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu – na dzień 4 grudnia 2003 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony był w ramach niniejszego postępowania do weryfikacji tejże decyzji, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ istotny na wynik postępowania, polegające na braku w uzasadnieniu wyroku ustosunkowania się do zarzutu skarżącego o sprzeczności pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanych na stanowisko napraw lakierniczych z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] dla działki nr[...] we wsi M. oraz aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M. – część A uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...], opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] dla działki nr [...], 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia. II. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na "niezastosowaniu" przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...], który utracił ważność w dniu [...] oraz aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M. – część A uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...]. III. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, polegające na naruszeniu art. 32, art. 35, art. 50, art. 51 oraz art. 71 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu – wg stanu na dzień 4 grudnia 2003 r. oraz przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...], poprzez przyjęcie, że skoro inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zaistniały przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanego na stanowisko napraw lakierniczych, gdy tymczasem przeznaczenie budynku dla potrzeb lokalizacji napraw lakierniczych pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym wykonanie przez niego obowiązków nałożonych przez organ decyzją z dnia [...] w szczególności przedłożenie stosownych uzgodnień, pozwoleń i opinii – nie może sanować zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy takiego sposobu użytkowania nie dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi z dnia [...] R. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są całkowicie chybione, bowiem wszystkie one zostały oparte na założeniu, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa miejscowego – ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...]. Tymczasem tak sformułowane zarzuty nie mogą być skuteczne w tym postępowaniu, w którym przedmiotem kontroli sądowej były decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w trybie nieważnościowym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jest postępowaniem odrębnym, w którym organy mogły kontrolować tylko pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. ww. decyzję, nie zaś inne decyzje wydane wcześniej. Po raz kolejny należy powtórzyć, iż ww. decyzja z dnia [...] została wydana zgodnie z prawem a zatem brak podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Podstawą wydania powyższej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było to, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż R. P. w dniu [...] wykonał nałożone na niego decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania warsztatu mechaniki samochodowej. Jak wynika z akt sprawy, W. K. był uczestnikiem postępowania, w którym została wydana decyzja Nr [...] z dnia [...], jednak nie złożył odwołania od niej, z czego można wnosić, że akceptował ją. Tymczasem zarzuty naruszenia przepisów prawa miejscowego – niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, należało podnosić właśnie w tym postępowaniu, a nie obecnie w stosunku do późniejszej decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie, która jest następstwem tej wcześniejszej decyzji z dnia [...]. Pomimo że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak podejmuje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, które to granice wynikają z przeprowadzanego wcześniej postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie miały możliwości dokonania kontroli prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] ani tego czy inwestor R. P. rzeczywiście wykonał wszystkie obowiązki nałożone na niego tą decyzją. Decyzja z dnia [...] jest decyzją ostateczną, stanowiącą podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] i ewentualne wzruszenie tej pierwszej decyzji w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności, mogłoby umożliwić wzruszenie decyzji Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Zarzut naruszenia przepisów art. 32, 35, 50 oraz 51 Prawa budowlanego (pkt III skargi kasacyjnej) jest nieuzasadniony również z tego powodu, że w tym postępowaniu ani w postępowaniu, w którym była wydana decyzja z dnia [...] przepisy te nie miały zastosowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.